Waarom nieuwbenoemde staatssecretarissen wel Kamerlid kunnen blijven [Grondwet III]

[Maandag 16 augustus 2021] Nadat ik vanmiddag mijn tweede stukje over de drie nieuw benoemde staatssecretarissen die lid van de Tweede Kamer zijn gebleven, geplaatst had, kwamen de hoogleraren Bert van den Braak en Wim Voermans met wat Volkskrant-journalist Gijs Herderscheê ‘het slotpleidooi’ van het ‘nee’-kamp noemt.

–

Wel of niet demissionair?
De twee hoogleraren zetten in met deze boutade (waarbij ik cursiveer):

‘Wij zijn echter nog nooit een methode tegengekomen, waarbij – zonder enige steun in de parlementaire geschiedenis, literatuur of waarin dan ook maar – een (grond)wettelijke bepaling volstrekt in tegenstelling tot de letterlijke tekst wordt geïnterpreteerd. En dat dreigt nu toch te gebeuren met een wel heel creatieve invulling van het verbod van de onverenigbaarheid van het Kamerlidmaatschap met dat van minister of staatssecretaris uit artikel 57 van onze Grondwet.’

Het springende punt is natuurlijk dat degenen die betogen dat het blijvende Kamerlidmaatschap van de drie staatssecretarissen wel degelijk conform de grondwetsbepaling in artikel 57 lid 3 is, zich daartoe bij uitstek op de letterlijke tekst beroepen. Die stelt dat als een bewindspersoon demissionair is, dus ‘zijn ambt ter beschikking heeft gesteld’, deze dit ambt kan ‘verenigen met het lidmaatschap van de Staten-Generaal, totdat omtrent die beschikbaarstelling is beslist.’ Zijn de drie staatssecretarissen demissionair, dan gaat de bepaling letterlijk op. Van een interpretatie ‘volstrekt in tegenstelling tot de letterlijke tekst’ is geen sprake. Van een ‘creatieve invulling’, laat staan een ‘wel heel creatieve invulling’, al helemaal niet. Iedereen kan het erover eens zijn dat de tekst letterlijk gelezen moet worden. Er is inderdaad ‘geen woord Spaans bij’. De heren bestrijden windmolens.

De enige wijze om te bewijzen dat de drie nieuwe staatssecretarissen letterlijk niet onder deze bepaling vallen, is door te betogen dat ze niet demissionair zijn. En dat is dan ook waar Van den Braak en Voermans voor kiezen: ‘deze drie nieuwe staatssecretarissen hebben hun ambt niet ter beschikking gesteld voor zover wij weten: ze hebben geen ontslag aangevraagd.’ Met andere woorden, het drietal is net als minister Tom de Bruijn, die bij mijn weten ook geen ontslagbrief aan de koning heeft geschreven, volgens hen missionair. We hebben dus volgens Van den Braak en Voermans een demissionair kabinet met deels demissionaire leden en deels niet-demissionaire leden. Dat lijkt nogal ongerijmd, maar het is de onherroepelijke consequentie van hun redering. Dat ze daar verder niet op ingaan, is opmerkelijk. Want het is de hoeksteen of grondslag – net welke beeldspraak u verkiest – van hun betoog.

–

De grote ontkenning
Ze doen wel iets anders. Ze ontkennen dat er zoiets als een collectieve ontslagaanvrage mogelijk is. ‘In het systeem van onze Grondwet dienen ministers en staatssecretarissen ieder voor zich een ontslagaanvrage in’, schrijven ze. ‘Dat al die ontslagaanvragen in één keer naar Paleis Noordeinde worden gebracht door één boodschapper (de minister-president), maakt dat nog geen collectieve ontslagaanvraag in juridische zin.’

Maar dat is niet wat er in januari gebeurd is. Het is niet zo dat de premier in één fietstochtje een pakketje met allemaal individuele ontslagaanvragen van alle ministers en staatssecretarissen naar Huis ten Bosch – hij wist wel de juiste weg – heeft gebracht. In tegendeel, in één brief bood hij het ontslag van zichzelf en ‘alle ministers en staatssecretarissen’ aan, zelfs zonder hun namen te noemen. Dat deed hij ‘daartoe gemachtigd door de ministerraad’. Ik kan alleen maar herhalen wat ik vrijdag al schreef: dat is conform het Reglement van orde voor de ministerraad. Dat zegt in artikel 4 lid 2 onder k dat de ministerraad kan besluiten over ‘voordrachten van de minister-president voor koninklijke besluiten tot benoeming en ontslag van ministers en staatssecretarissen’. Kortom, het is feitelijk en wettelijk niet waar dat alleen individuele bewindspersoenen hun ontslag kunnen aanbieden; daartoe kan ook de ministerraad besluiten.

En dat is in januari gebeurd. Kaag, Hoekstra en vijf van de zes andere bewindspersonen die momenteel ook Kamerlid zijn, hebben nooit persoonlijk hun ontslag bij de koning ingediend en toch worden ze geacht hun ambt ter beschikking te hebben gesteld. Dat het werkelijke ontslag vervolgens ‘per geïndividualiseerd koninklijk besluit’ geschiedt, klopt. Maar voor het ter beschikking stellen van het ambt klopt dat dus niet. Denken de auteurs nu echt dat toen premier Cals in 1966 tot de conclusie kwam dat de Kamer het wantrouwen in zijn kabinet had uitgesproken, hij toen van alle ministers en staatssecretarissen een brief heeft gevraagd en die stapel aan de koningin heeft aangeboden? Wie de parlementaire geschiedenis een beetje gevolgd heeft, weet dat collectief ontslag aanbieden door een kabinet de gangbare praktijk is. Waar de regelgeving dus in voorziet.

–

De Kamer
Ook op wat ik in voorgaande stukjes over Aad Kosto en Klaas Dijkhoff betoogde, gaan de auteurs niet in. Ze zeggen alleen dat die ‘als demissionair bewindspersoon waren gekozen tot Tweede Kamerlid en dat ambt dus gedurende de formatie met het Kamerlidmaatschap mochten verenigen’. Dat is juist: het ambt van staatsecretaris. Maar vervolgens aanvaardden Kosto en Dijkhoff een nieuw ambt, als minister, waar ze ‘per geïndividualiseerd koninklijk besluit’ toe werden benoemd. En daarna bleven ze nog lid van de Tweede Kamer. Kennelijk omdat ze meenden dat ze ook in dat nieuwe ambt demissionair waren. Dat kan toch alleen omdat ze nog steeds, of beter: opnieuw, vielen onder het collectieve ontslagaanbod dat tot dusverre ook al betrekking op hen had. Het ontslag van hun voorgangers in dat ambt was immers ook toen ‘geëffectueerd’.

Ook werpen de auteurs nog de vraag op ‘of het eigenlijk wel het kabinet is dat hier als interpretatie-autoriteit zou moeten optreden’. Maar daar is, dunkt mij, geen sprake van. Enkele Kamerleden hebben vragen aan de minister-president gesteld en die heeft daar beleefd en helder op geantwoord hoe het kabinet over een en ander denkt. Hoe de auteurs tot de conclusie komen dat het kabinet hier ‘dus wel een dubbele grote broek’ aantrekt, is raadselachtig. De benoeming van Dilan Yeşilgöz-Zegerius is in mei ook bij de Tweede Kamer binnengekomen. Tegelijk zal men daar geconstateerd hebben dat ze haar lidmaatschap niet opzegde. De voorzitter van de Tweede Kamer moet conform artikel 2.2. van het Reglement van Orde toen al geconstateerd hebben dat er geen sprake van was dat mevrouw Yeşilgöz ‘een van de vereisten voor het lidmaatschap niet meer bezit of een met het lidmaatschap onverenigbare betrekking vervult’.

–

Historisch
Systematisch is alleen de vraag van belang of ook een nieuw benoemde bewindspersoon demissionair is en dus letterlijk onder artikel 57 lid 3 van de Grondwet valt. Als dat zo is, dan vereist het nogal wat geredeneer om te zeggen: ja, dat is wel zo, maar toch moet je de tekst maar niet letterlijk lezen.

Dat is wel wat Van den Braak en Voermans in feite doen. Ze beroepen zich op de wetsgeschiedenis. Dat in 1938 onverenigbaarheid van Kamerlidmaatschap en kabinetslidmaatschap als algemeen principe werd aanvaard, dat is juist. Evenzeer klopt dat bij de Grondwetsherziening van 1983 voor een zekere verruiming van de uitzonderingsmogelijkheid werd gekozen. Zo merkten de leden van de PvdA-fractie in 1979 bijvoorbeeld op dat ‘dat de Grondwet nu de weg opent voor het combineren van het kamerlidmaatschap met het ministerschap, ook buiten de periode van kabinetsformatie. Zo kunnen bewindslieden tussentijdse vacatures in de Kamers gaan bezetten.’ Minister Wiegel moest erkennen dat er van een zekere verruiming sprake was, maar dacht dat het in de praktijk niet zo’n vaart zou gaan lopen. Juist lijkt dat men destijds tijdens de parlementaire behandeling niet gedacht heeft aan Kamerleden die na de verkiezingen nog tot een demissionair kabinet zouden toetreden, maar wel gedacht heeft men bijvoorbeeld aan een demissionair bewindspersoon, die nog voor de verkiezingen (of zonder dat die op zouden doemen) toch het Kamerlidmaatschap zou aanvaarden. Erg waarschijnlijk leek het niet, maar absoluut uitsluiten wilde men het toch ook niet.

–

Slot
De constatering dat men destijds niet aan de huidige situatie gedacht heeft, lijkt juist. Maar het gaat wel erg ver om te beweren dat men die ook niet bedoeld kan hebben en per se uit zou hebben willen sluiten. Dat er enige verruiming van de omgang met de bepaling mogelijk was, besefte men wel degelijk. En al in 1994 is daar ook gebruik van gemaakt.

De slotbewering van Van den Braak en Voermans dat ‘de huidige vereniging van het ambt van staatssecretaris en Tweede Kamerlid door mevrouw Yesilgöz en de heren Van Weyenberg en Wiersma strijdig is met de bedoeling van de Grondwet’, is veel te stellig. Dat je op grond van veronderstelde strijd met de bedoeling van de Grondwet voorstelt een artikel dan maar helemaal niet letterlijk te lezen, gaat wel erg ver. Maar ze ontkomen er niet aan.

Tenzij de heren echt van mening zijn dat dit kabinet bestaat uit demissionaire en niet-demissionaire bewindslieden. Hoe ze dat voor zich zien, moeten ze nog maar eens uitleggen.

♦

(215)

Sjoemelen met de Grondwet? [Grondwet II]

[Maandag 16 augustus 2021] Vrijdag schreef ik hier een stukje over drie staatssecretarissen die benoemd zijn nadat het kabinet al demissionair was geworden, en die vasthielden aan hun lidmaatschap van de Tweede Kamer. De enige vraag waar het daarbij op aankwam, was of iemand die lid wordt van een demissionair kabinet, zelf ook intrinsiek demissionair is.

Naar mijn idee kan het antwoord daarop alleen maar bevestigend luiden. De premier heeft destijds, op 15 januari, het ontslag van ‘alle ministers en staatssecretarissen’ aan de koning aangeboden en daar is geen temporeel voorbehoud bij. Het geldt voor het hele kabinet, dus ook voor eventueel nog toe te treden bewindslieden. Dit is ook de opvatting die in 1994 en 2017 klaarblijkelijk gevolgd werd toen Aad Kosto in het demissionaire kabinet-Lubbers III en Klaas Dijkhoff in het demissionaire Rutte II respectievelijk tot minister van Justitie en Defensie werden benoemd. Dat ze daarvoor al demissionair staatssecretaris waren – de eerstgenoemde op hetzelfde departement, de laatste op een ander – deed daarbij niet ter zake. Het ging om nieuwe beëdigingen en ze bleven daarna lid van de Tweede Kamer. Dat kon alleen als ze in hun nieuwe ambt net als de rest van het kabinet impliciet en intrinsiek demissionair waren. Enfin, u kunt mijn betoog van vrijdag nog eens nalezen.

–

Premier Rutte
Later die dag verschenen ook de antwoorden van minister-president Rutte op vragen van de Kamerleden Marijnissen en Leijten. Het viel moeilijk anders verwachten dan dat hij de sinds 1994 gevestigde opvatting zou volgen. En dat was ook zo:

‘In de Grondwet (artikel 57, tweede lid) staat onder meer dat een lid van de Staten-Generaal niet tevens minister of staatssecretaris kan zijn. Hierop bestaat de uitzondering dat een minister of staatssecretaris die zijn ambt ter beschikking heeft gesteld, dit ambt kan verenigen met het lidmaatschap van de Staten-Generaal, totdat omtrent die beschikbaarstelling is beslist (artikel 57, derde lid). Doel hiervan is onder meer om volwaardige bezetting van het kabinet in de demissionaire periode te waarborgen.

De uitzondering op de onverenigbaarheid van functies is, naar het oordeel van het kabinet, zodanig geformuleerd dat deze zowel op zittende bewindspersonen als op nieuw te benoemen bewindspersonen ziet. Het door de minister-president namens alle ministers en staatssecretarissen ingediende ontslag ziet namelijk ook op mogelijk nog te benoemen bewindspersonen. Hieruit volgt dat de uitzondering uit artikel 57, derde lid, Grondwet ook op hen van toepassing is. ‘

Kortom, de premier betoogde dat ook de nieuw benoemde bewindspersonen demissionair zijn en dat de uitzondering die de Grondwet formuleert, daarom ook op hen van toepassing is. Geen speld tussen te krijgen, dunkt mij.

–

Dwarsheid en verontwaardiging
Tenzij je er dus in zou slagen om alsnog aan te tonen dat de drie benoemde staatssecretarissen niet onder het collectieve ontslagaanbod vallen en dus niet hun ambt ter beschikking hebben gesteld. Het kabinet zou dan dus bestaan uit een mengeling van demissionaire en niet-demissionaire bewindslieden. Een nogal gekunstelde opvatting. Maar, wie weet, zou iemand toch kunnen proberen een redenering die tot die conclusie komt, op te zetten.

Ik heb het niet gezien, maar ik zal lang niet alles gezien hebben. Wat ik wel zag, dankzij ijverige retweeters, was een opmerking van de Leidse hoogleraar staatsrecht Wim Voermans:

‘Tja, gewoon doen of het wel kan terwijl de Grondwet het verbiedt. Typisch staaltje “politieke feiten maken” #bestuurlijkecultuur terzijde zetten Grondwet “Rutte na kritiek: nieuwe staatssecretarissen kunnen ook Kamerlid blijven”  | NOS’

Het is typerend voor de houding van de man. Er was toch op zijn minst gebleken dat de premier meende dat er wel conform de Grondwet gehandeld werd. Dat is de vaste staatsrechtelijke opvatting sinds 1994. Maar Voermans herhaalt simpelweg zijn controversiële bewering, zonder enige onderbouwing. Hij doet alsof het kabinet willens en weten de Grondwet terzijde stelt en zo politieke feiten creëert. Terwijl nu dus exact hetzelfde gedaan werd als in 1994 en 2017.

Het is het bekende patroon: eerst iets dwarsigs roepen, vervolgens het verwachte ongelijk krijgen en dan verontwaardigd doen. Maar het is niet ongevaarlijk. Er zijn echt mensen die hem geloven en nu denken dat de regering zich maar niets van de Grondwet aantrekt, ook al kan iedereen beter weten. Zo ontstaat een sfeer van opruiing.

–

De Grondwet volgen
Vanochtend verscheen in de Volkskrant een artikel waaruit blijkt dat het Kamerlid Renske Leijten de drie nieuwe staatssecretarissen oproept hun Kamerzetels op te geven: ‘ik wil hierover met hen in debat. Geen gehakketak over interpretaties van de wetten. Dit moet nu eerlijk geregeld worden.’ Het is een beetje onduidelijk waar ze haar begrip van eerlijkheid aan ontleent. Kennelijk niet aan het nauwkeurig volgen van de Grondwet, want ze zegt nu ook dat ze er in mei geen punt van maakte dat Dilan Yeşilgöz tot staatssecretaris werd benoemd. Als ze dat toen niet in strijd met de Grondwet achtte, dan moet dat ook voor de nieuwe benoemingen gelden. Ze wil wel dat Wiersma en Van Weyenberg hun zetels opgeven, maar eraan vasthouden kan dus volgens haar niet tegen de Grondwet indruisen. Ze heeft duidelijk een andere opvatting dan Voermans, ook al lijkt niet iedereen dat te zien. Ze wil zelfs niet praten over de juiste interpretatie van de Grondwet. Een nogal achteloze opstelling voor een Kamerlid.

Er is nog iets in het krantenstuk dat aandacht behoeft. De auteur stelt een ‘precieze uitleg’ van de Grondwet tegenover een ‘rekkelijke uitleg’, die ook door Rutte gebruikt zou zijn. Maar als je goed kijkt, is het precies omgekeerd. Als iemand die toetreedt tot een reeds demissionair kabinet, ook demissionair is, wordt de uitzondering van artikel 57 lid 3 van de Grondwet juist heel precies toegepast. Iemand die dan zegt: ja, dat staat er wel, maar zo was het destijds niet bedoeld – bijvoorbeeld omdat er toen niet aan gedacht is – zegt in feite: trekt u zich van de tekst van de Grondwet niets aan. Dat getuigt van een nogal losse omgang.

–

Slot
Duidelijk is dat de regering net als in 1994 en 2017 meent de Grondwet te volgen. Wie daar anders over denkt, zou met een gefundeerd tegenbetoog moeten komen en niet maar zo moeten roepen dat men de Grondwet terzijde stelt. Dat doet men in ieder geval niet. En wat dus ook kan, is dat men in feite helemaal aan de interpretatie van de Grondwet voorbij wil gaan, zoals het genoemde Kamerlid. Haar morele oproep valt echter binnen een klimaat dat al doet alsof de Grondwet niet gevolgd wordt. Zij zegt dat niet, maar toont Twitter, velen die het krantenstuk lazen, denken dat toch.

Het populisme waar we nu al jaren mee moeten leven, keert zich tegen onze rechtsstaat, maar maakt daar vervolgens eigenlijk weinig werk van. Deze op het eerste gezicht omgekeerde houding, waarmee men zonder onderbouwing net doet alsof de overheid maar wat met de Grondwet sjoemelt en zich niet aan democratische rechtsorde houdt, is niet minder gevaarlijk. Ze ondermijnt het vertrouwen.

♦

(214)