Archive for januari, 2014

23 januari 2014

De imaginaire democratie van Thierry Baudet

door Jan Dirk Snel

Min of meer per ongeluk las ik de korte toespraak die Thierry Baudet dinsdag ‘namens Burgerforum-EU en de 63.000 ondertekenaars van het burgerinitiatief voor een EU referendum’ tot de leden van de Tweede Kamer hield. Later ontdekte ik dat ze ook nog te zien en te beluisteren valt. ‘Dit betoog staat als een huis’, merkte iemand op op facebook. (Je zit aan aan het banket, legde Toon Hemans al uit.) Mij leek het bij de eerste blik dan wel een tamelijk krakkemikkig huis.

Wetten
Het is in ieder geval een wonderlijk betoog. Neem het begin:

‘Zo’n 160 jaar geleden ontstond onze parlementaire democratie.
Dit huis, uw huis, verwierf rond 1848 het recht om, namens ons allemaal, te beslissen over onze wetten, over onze grenzen en de omgang met onze buurlanden. Na een felle strijd van Thorbecke, verwierf het parlement ook het recht om namens het volk te beslissen over de besteding van belastinggeld, het budgetrecht.
Zo ontstond onze democratie.’

Ik wist dat allemaal niet. In verhandelingen over parlementaire geschiedenis en in handboeken staatsrecht had ik dit soort dingen nooit gelezen. Maar het kan natuurlijk altijd zijn dat een mens over dingen heen leest of zaken vergeet en ik heb ze, die boeken, er nog maar eens weer op nageslagen.

Brink

Minister van economische zaken dr J.R.M. (Jan) van den Brink verdedigde op 31 oktober 1951 het EGKS-verdrag, waarbij bevoegdheden werden overgedragen aan een supranationaal orgaan, in de Tweede Kamer. Dat was niet moeilijk. Alleen de leden van de CPN-fractie stemden tegen (foto Wikipedia).

Aan de vaagheid van dat ‘rond 1848’ zal ik nu maar voorbijgaan. Verwierf de Tweede Kamer in of desnoods ‘rond’ dat jaar het recht om te ‘beslissen over onze wetten’? Nou nee, de Grondwet bepaalde al in de oorspronkelijke versie uit 1815: ‘De wetgevende macht wordt gezamenlijk door den Koning en de Staten-Generaal uitgeoefend’. En dat artikel bleef in 1848 volstrekt ongewijzigd. Het bleef zelfs tot 1983 exact zo geformuleerd. Sindsdien luidt het: ‘De vaststelling van wetten geschiedt door de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk.’ De Staten-Generaal zijn medewetgever. Dat was in 1815 al zo en dat is nog steeds zo.

Grenzen
Het thema ‘onze grenzen en de omgang met onze buurlanden’ was vooral bij de eerste wijziging van de Grondwet in 1840 aan de orde geweest. Die was immers nodig geworden doordat acht zuidelijke provincies zich van het koninkrijk hadden afgescheiden en de Belgische staat hadden gevormd. Verder geloof ik niet dat een wetgever nu in het algemeen zo bar veel op eigen houtje aan die grenzen kan doen.

In de Grondwet van 1815 werd dan ook in artikel 1 vastgesteld dat het Koninkrijk der Nederlanden ‘omschreven’ was ‘bij het tractaat tusschen de Mogendheden van Europa, op het congres van Weenen vergaderd, gesloten en geteekend op den 9den Junij 1815’. Kortom, het bestaan en de grenzen ervan waren door anderen bepaald. Maar dat was het begin. In 1840 werden simpelweg de tien overgebleven provincies – Holland werd gesplitst – met hun ‘tegenwoordige grenzen’ (artikel 2) opgesomd, maar bij de elfde, het hertogdom Limburg, werd bepaald dat het bestond ‘uit dat gedeelte der voormalige provincie van dien naam, hetwelk bij de tractaten van den 19den April 1839, daarvan niet is afgescheiden.’ Een grens heeft nu eenmaal twee zijden en voor het vaststellen ervan ben je afhankelijk van wie er aan de andere kant zit.

Het hertogdom Limburg leverde trouwens nog een andere uitzondering op. Net als de andere tien provincies behoorde het weliswaar tot het koninkrijk, maar toch net niet helemaal: ‘behoudens de betrekkingen van dat Hertogdom, met uitzondering der vestingen Maastricht en Venlo en van derzelver kringen, tot het Duitsche Verbond’. Kortom, van een ongedeelde soevereiniteit was geen sprake. En deze bepaling bleef in 1848 gewoon staan. Wel werd er in artikel 2 nu gesteld: ‘De grenzen van den Staat, van de provinciën en gemeenten kunnen door de wet worden veranderd.’ Betekende dat dat de staatsgrenzen voorheen geen voorwerp van wetgeving waren? Nee, ze stonden via de verwijzing naar traktaten in de Grondwet. Voortaan konden ze, indien nodig, bij gewone wet veranderd worden.

Hoe het ook zij, als het ging om wetten, grenzen en de betrekkingen met andere landen, verwierf de Tweede Kamer in 1848 helemaal geen nieuw recht.

Budgetrecht
Dan de volgende bewering. Na ‘een felle strijd van Thorbecke’ zou het parlement rond 1848 het recht verworven hebben om ‘namens het volk te beslissen over de besteding van belastinggeld, het budgetrecht’. De eerste vraag die opkomt, is waar Thorbecke die felle strijd dan voerde en tegen wie.

Zoals bekend diende minister van justitie Dirk Donker Curtius op 19 juni 1848 een reeks voorstellen om de Grondwet te wijzigen in bij de Staten-Generaal. Hij loodste ze met bekwame en soepele hand door de Tweede en de Eerste Kamer en vervolgens nog eens door beide Kamers, waarbij de Tweede Kamer een dubbele bezetting kreeg. Op 11 oktober 1848 waren de grondwetswijzigingen aangenomen en op 3 november 1848 werd de (voor de tweede maal) herziene Grondwet in het Staatsblad afgekondigd.

De Leidse hoogleraar Johan Rudolf Thorbecke had daarbij een belangrijke rol gespeeld. Hij was weliswaar geen lid van de Staten-Generaal, werd dat anders dan in 1840 dit keer ook niet van de Dubbele Kamer en zou pas een jaar later, in november 1849, voor het eerst minister worden, maar hij was door de koning op 17 maart – dat is de datum die Thorbecke zelf steeds noemt en die in de literatuur ook steeds figureert, maar Van den Berg en Vis schrijven in De eerste honderdvijftig jaar (2013) nadrukkelijk over 18 maart – wel benoemd tot lid van de Staatscommissie tot herziening van de Grondwet en door zijn medeleden direct tot voorzitter gekozen. Deze commissie nu kon op 12 april de koning een advies aanbieden. Hierop baseerde Donker Curtius, die overigens zelf lid van de commissie was, zijn voorstellen, al week hij ook wel eens (lichtelijk) van het advies af.

Als Thorbecke zo fel gestreden heeft, dan kan dat eigenlijk alleen als lid van de commissie geweest zijn. Maar tegen wie dan? Tegen medeleden die dat budgetrecht niet wilden? Welnee, het budgetrecht hoefde in 1848 helemaal niet ‘felbevochten’ te worden. Het bestond namelijk al. Gewoon sinds het begin van het koninkrijk in 1815. Maar het was toen inderdaad wel erg onvolkomen. Voor de gewone, vaste uitgaven werkte men volgens de Grondwet met tienjaarlijkse begrotingen. Alleen voor buitengewone uitgaven, met name in tijd van oorlog, met jaarlijkse. Maar bij de herziening van 1840 verbeterde er al heel veel. De begroting moest toen één keer per twee jaar worden voorgelegd. En de begrotingen werden per departement ingediend, zodat het parlement een specifieke begroting kon afkeuren.

Kortom, het budgetrecht bestond al en de enige wijziging in 1848 was, dat men nu van tweejaarlijkse naar jaarlijkse begrotingen ging. Een erg omstreden punt was dat niet. De Tweede Kamer had zich daar namelijk voor de grondwetscommissie aan de slag ging, zelf al voor uitgesproken. Zelfs strijd daarvoor was niet nodig.

Democratie
Baudet beweert dat rond 1848 onze parlementaire democratie ontstond. Dat is een opvallende bewering. Over het algemeen gaan we er, dunkt me, toch vanuit dat Nederland een eeuw geleden, bij het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog, nog geen democratie was, maar wel aardig op weg was. En vanaf 1917 of misschien 1919 of 1922 – het gaat hier over algemeen mannenkiesrecht en de grondwettelijke mogelijkheid van (even algemeen) vrouwenkiesrecht, de wettelijke regeling en de grondwettelijke verankering ervan – kun je Nederland dan een echte democratie noemen.

Maar je kunt dat woord natuurlijk in verschillende zin gebruiken. Het belangrijkste punt in 1848 was de overgang naar een rechtstreekse verkiezing van de leden van de Tweede Kamer. Ook al ging het om censuskiesrecht, waarbij slechts een vrij klein mannelijk deel van de bevolking – ongeveer 10 procent van de volwassen mannen, ongeveer 3% van de totale bevolking – mocht stemmen, er zat een duidelijke democratische tendens in. ‘Dat het beginsel van algemeen stemregt in de Staatsgeschiedenis onzer eeuw ligt, schijnt even onmiskenbaar, als dat zij het gestadig, schoon trapsgewijze, tracht te verwezenlijken’, schreef Thorbecke in 1844 al in zijn ‘Over het hedendaagse staatsburgerschap’.

In 1848 waren koning Willem II en Donker Curtius met hun voorstellen echt niet bezig met het invoeren van ‘de democratie’, maar over democratische beginselen werd soms wel gesproken. Sinds het eind van de achttiende eeuw werden aristocratie en democratie vaak als een oppositioneel begrippenpaar gebruikt, waarbij sommigen resoluut voor een democratische richting kozen, maar velen een soort verstandig geachte middenweg tussen beide zochten.

Hoe het ook zij, als Baudet zegt dat ‘die democratie’, die van 1848 dus, ‘op het punt te verdwijnen’ staat, dan verliest hij de historische werkelijkheid wel erg ver uit het oog. Dat systeem van 1848 was nog geen democratie in onze zin. De Eerste Kamer en de Tweede Kamer waren er veel eerder dan de democratie en het democratische element bij de verkiezing ervan nam in de loop van de tijd toe. Maar het grootste deel van hun bestaan waren de beide Kamers echt geen volop democratische instellingen.

Bevoegdheden
Het gaat Baudet om het overdragen van bevoegdheden aan de Europese Unie. Hij vindt dat de Tweede Kamer zichzelf zo opheft. ‘Maar daartoe heeft u het recht helemaal niet’, stelt hij.

Welnu, als het om het overdragen van bevoegdheden gaat, heeft dat Kamer wel degelijk het recht om daar als medewetgever aan mee te werken. De grondwetsherziening van 1953 maakte dat nog eens expliciet duidelijk. Toen werden zeven nieuwe artikelen (61-67) van kracht, die in de huidige Grondwet voortleven in de artikelen 91-95. Het belangrijkste was daarbij de bepaling uit artikel 67:

‘Aan volkenrechtelijke organisaties kunnen bij of krachtens een overeenkomst bevoegdheden tot wetgeving, bestuur en rechtspraak worden opgedragen.’

Thans wordt die voortgezet in artikel 92. De toenmalige artikelen 65 en 66, nu (in omgekeerde volgorde) voortgezet in de artikelen 93 en 94, spraken ook duidelijke taal:

[65] ‘Binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing, wanneer deze niet verenigbaar zou zijn met overeenkomsten, die hetzij vóór, hetzij na de totstandkoming der voorschriften zijn bekend gemaakt overeenkomstig artikel 66.’
[66] ‘De wet geeft regels omtrent de bekendmaking van overeenkomsten. De overeenkomsten verbinden een ieder, voorzover zij zijn bekend gemaakt.’

Er is nogal wat juridisch gesteggel geweest over de vraag hoe relevant die artikelen nu nog zijn als het om de EU gaat – het Europese recht lijkt immers uit hoofde van de op grond van toen artikel 67 en nu artikel 92 gesloten verdragen, zo al te gelden – de bedoeling was duidelijk. De Kamer wilde expliciet aangeven dat Europees recht voorging. Al voor de verkiezingen van 25 juni 1952 werden deze artikelen in eerste lezing aangenomen. Sindsdien zijn er 19 verkiezingen geweest en al die tijd is hier nooit verandering ingekomen. Het gebeurde allemaal in volle openheid.

Het gebeurde bovendien allemaal vooral vanwege de duidelijkheid. Want in feite was men algemeen van oordeel dat overdracht van bevoegdheden zo ook al mogelijk was. Het verdrag voor de EGKS, waarbij duidelijk bevoegdheden aan een supranationale instantie werden overgedragen – en dat was juist de bedoeling – was toen al aangenomen. Op 31 oktober 1951 stemde de Tweede Kamer er met alleen de stemmen van zes communisten tegen mee in. Laten we ook niet vergeten dat het Nederlandse parlement iets later ook instemde met de oprichting van de Europese Defensiegemeenschap (EDG), die uiteindelijk alleen niet doorging omdat het Franse parlement de plannen in 1954 verijdelde.

Kortom, het overdragen van bevoegdheden aan supranationale instanties is al sinds jaar en dag een gewoon onderdeel van onze constitutionele orde. Nu erkent het Burgerforum dat in feite ook wel, want ‘indien toch nieuwe bevoegdheden worden overgedragen’, wil het, kennelijk elke keer, een referendum daarover. Dat heeft natuurlijk alleen zin, als de wetgever daartoe de bevoegdheid heeft.

Volkssoevereiniteit
Het zal Baudet dan ook vooral gaan over een moreel recht. Op dit punt nu komt de revolutionaire strekking van zijn gedachtegang het duidelijkst naar voren, als hij zegt:

‘Want de soevereiniteit ligt uiteindelijk bij ons, het volk. U bent slechts de vertegenwoordiger van het Nederlandse volk. En u kunt niet iets weggeven dat u niet bezit.’

Let op dat geringschattende ‘slechts’. Het miskent volstrekt de zelfstandigheid van Kamerleden, die grondwettelijk juist ‘zonder last’, zelfstandig, hun oordeel vormen. Vertegenwoordiging is zoals bekend een voordemocratisch concept. De Kamerleden vertegenwoordigen allereerst het volk, niet alleen de kiezers, al hoort daar uiteraard bij dat ze de dialoog met de kiezer wel zoeken. (Voor 1917 had je overigens kandidaten voor de Tweede Kamer, die weigerden toespraken in hun kiesdistricten te houden, omdat ze dat te ver vonden gaan.)

Nu is volkssoevereiniteit uiteraard een begrip dat je verschillend kunt invullen. In de Nederlandse traditie is het nooit breed omarmd. In 1849 sprak de afgevaardigde voor Winschoten, J.F. Zijlker, er zich bijvoorbeeld in de Kamer een keer voor uit, wat hem direct op een reprimande van zijn geschrokken Amsterdamse collega Floris van Hall kwam te staan. Het merendeel van het parlement moest er toen uiteraard niets van hebben. Maar men kan het natuurlijk ook vager opvatten en er een soort algemene omschrijving van de volksinvloed in zien. Maar het is zeker niet zo dat Kamerleden de loopjongens en loopmeisjes van de kiezers of zelfs maar het volk zijn. Zij hebben een eigen verantwoordelijkheid.

Als Baudet dan ook spreekt over ‘het soevereine volk van Nederland’, gebruikt hij een radicaal, zeker niet algemeen aanvaard concept. Rond 1848 wees vrijwel iedereen die gedachte af, maar ook daarna is ze nooit breed aanvaard.

Ander Nederland
Ik kom tot een besluit. Dit stukje is niet zozeer polemisch bedoeld. Het is meer een uiting van verwondering. Baudet opende zijn rede met een hoop feitelijke flauwekul, ongetwijfeld uit naïviteit en slordigheid – dingen niet nagekeken – en daarna bleek zijn betoog te steunen op een radicale opvatting van ‘democratie’ die vreemd is aan de Nederlandse traditie.

Het wonderlijke en paradoxale is dan dat hij toch spreekt namens een groep die juist voor de Nederlandse identiteit lijkt op te komen tegen de vermeende overweldiging door een supranationale instantie. Maar wat hij verdedigt, is niet de Nederlandse traditie of praktijk, maar een constructie van eigen makelij, die daar ver vanaf wijkt. Het gaat hier om een merkwaardig geval van vervreemding, van de feiten en van tot dusverre aanvaarde en gedeelde normen. Met onze tot dusverre bestaande constitutionele orde heeft men kennelijk niets. Men staat voor een ander Nederland.

Hier komen we, denk ik, tot de kern. Het is onmiskenbaar dat een radicale gedachtegang als deze tegenwoordig op een zekere aanhang kan bogen. Er moet onder een deel van het Nederlandse volk een merkwaardige, radicale mentaliteitsomslag hebben plaatsgevonden, waarbij men een ‘verbeelde natie’, een imaginair idee van ‘democratie’, tegenover de empirische werkelijkheid en de traditie stelt. Het gaat hier dan ook niet om een poging tot behoud, maar tot radicale verandering, in ieder geval in interpretatie.

Het overdragen van bevoegdheden vormt een integraal onderdeel van onze constitutionele orde. Het hoort vanaf het allereerste begin bij het lidmaatschap van de Europese gemeenschappen. Over elke bevoegdheidsoverdracht kan men uiteraard concreet oordelen, maar het lijkt me dan verstandiger om de voor en tegens elke keer concreet te overwegen dan om zich in het algemeen tegen verdere overdrachten te keren.

Voluntarisme
Ook als de Europese Unie een zekere zeggenschap over onze begrotingen krijgt, blijft die overigens beperkt en is dat een onderdeel van onze eigen wetgeving. Het budgetrecht, hoe de begroting verder wordt ingevuld, blijft dan echt wel bestaan. Maar nogmaals, over elke beslissing op dit gebied kan men concreet discussiëren. Het nu bestaande verzet lijkt uit een heel andere bron voort te komen. Een sterk voluntaristische nieuwe opvatting van democratie met overigens sterk achttiende-eeuwse klanken, die zich tegenover de meer bedachtzame, rationele, empirische en pragmatische omgang met democratie die tot dusverre gangbaar was, stelt, lijkt in opmars te zijn.

De vraag is alleen waar die vandaan komt. En hoe men deze afwijkende ideeën fundeert. Misschien moet daar de discussie eerst maar eens over gaan. Men wil een ander Nederland dan we tot dusverre kenden. Of sterker nog, men gaat daar eigenlijk al vanuit. Maar waarom eigenlijk?

(129)

10 januari 2014

De grote twee – Over de omvang en het relatieve belang van de grootste politieke partijen

door Jan Dirk Snel

Het kabinet-Rutte II is een ongewoon kabinet. Nu is elk kabinet dat wel. Het hangt er maar net vanaf vanuit welk perspectief je het bekijkt. Het buitengewone van het huidige kabinet is dat het bestaat uit een coalitie van de twee grootste politieke partijen. Helemaal uitzonderlijk is dat niet, maar erg vaak kwam het bepaald niet voor.

En de grote twee dan?
In mijn vorige stukje betoogde ik dat er in de Tweede Kamer gemiddeld altijd iets meer dan tien partijen aanwezig geweest zijn. Van versplintering in de zin van een proces, waarbij het dus om een structurele toename gaat, is geen sprake. Wie de gebruikelijke toestand sinds de invoering van de evenredige vertegenwoordiging in 1918 zo wil noemen, ga zijn gang, al is het taalgebruik dan in ieder geval niet erg nauwkeurig en roept het al gauw misverstanden op.

Maar er kwamen wel vragen op. Ik keek naar het aantal partijen en onder de meer dan tien partijen die gemiddeld in de Tweede Kamer aanwezig zijn, zijn altijd ettelijke kleintjes. Maar hoe zit het nu als je naar de top van het partijenlandschap kijkt? Zo stelde Leo Lewin op Twitter de vraag: ‘Hoeveel procent van de zetels kregen de twee grootste partijen? Geeft dat een ander beeld van de versnippering van de TK?’ Ook Karel Martinet maakte een gelijksoortige opmerking: ‘Denk dat de kleintjes vroeger klein waren en bleven, met stabiele achterbannen. Met 2 partijen toen stevige meerderheden’.

Die vraag was ook al bij mezelf opgekomen en in dit stukje wil ik daar op ingaan. Eerst maar eens een overzicht. In de onderstaande tabel heb ik de resultaten weergegeven van de twee partijen die bij de 27 verkiezingen sinds 1918 de grootste werden. Ik heb daarbij zowel percentages als zetelaantallen opgegeven. De zetelaantallen zeggen uiteraard meer over de concrete machtsverhoudingen in de Tweede Kamer, maar de percentages geven de electorale bewegingen beter weer. Bovendien is de Tweede Kamer in 1956 van honderd naar honderdvijftig zetels uitgebreid. Vergelijken van ontwikkelingen in de loop van de tijd werkt beter als men naar de percentages kijkt. En maakt trouwens ook internationale vergelijkingen gemakkelijker, maar dit terzijde.

GroteTweeTot 1956 telde de Tweede Kamer 100 leden. Vanaf dat jaar waren dat er 150.
Paars: partij doet in de daarop volgende periode niet mee aan een kabinet.
Rood: de twee groten blijven onder de 50%.  Groen: de twee groten halen samen meer dan 60%.

Dertig procent
Het eerste dat dan opvalt, is dat politieke partijen in Nederland nooit heel erg groot worden. Toen Angela Merkel met de Union (CDU en CSU samen) op 28 september 2005 slechts 35,2% van de stemmen behaalde, zat ze er die avond verslagen bij. Het leek een beetje op de ‘overwinningsnederlaag’ van Wim Kok uit 1994. Zoals hij met het tot op dat moment een na slechtste resultaat van zijn partij – alleen in 1967 was het nog erger geweest – minister-president werd, werd zij toch nog de Bundeskanzlerin van een Große Koalition.

Maar zo ongeveer het cijfer dat in Duitsland voor de grootste partij als erg laag beschouwd wordt, geldt in Nederland als een ongehoorde overwinning. Onder leiding van Ruud Lubbers haalde het CDA in 1989 35,51% van de stemmen, goed voor 54 zetels, een prestatie die daarna nooit geëvenaard is. Toen zijn partij in 1986 met het tweede percentage op de lijst, 34,59%, ook al 54 zetels behaalde, viel dat overigens nog meer op. Slechts zestien keer sinds 1918 haalde een Nederlandse politieke partij meer dan dertig procent van de stemmen en dat gebeurde bij slechts elf verkiezingen.

In 1918 wist de RKSP 30,3% van de stemmen (30 zetels) te halen. Dat zou haar nooit meer lukken, ook al haalde ze in 1922 met een lager percentage toch twee zetels meer, maar haar opvolgster, de KVP, begon in 1946 goed met 30,81% en ook 30 zetels. In 1948 deed ze het met 31,04% (32 zetels) nog beter. In totaal zouden de katholieken zes keer boven de dertigprocentgrens uitkomen. De verbrede opvolger, het CDA, slaagde daar nog vier keer in, zodat de (overigens in diverse opzichten wat twijfelachtige) lijn RKSP-KVP-CDA dus tien keer (1918, 1946, 1948, 1956, 1959, 1963, 1977, 1981, 1986, 1989) een naar Nederlandse verhoudingen uitzonderljk omvangrijk electoraat wist te bereiken.

Polarisatie
De andere zes bovenmaatse successen waren voor de PvdA. Die partij was het resultaat van een fusie en dus vanaf het begin beduidend groter dan haar belangrijkste voorganger, de SDAP, maar pas in 1956 wist ze onder Drees de dertigprocentdrempel te overschrijden. Dat lukte haar in totaal zes keer (1956, 1959, 1977, 1982, 1986, 1989). De grootste en altijd nog de beroemdste overwinning was die uit 1977 met 33,83% van de stemmen (53 zetels), maar die uit 1986, 33,27%, goed voor 52 zetels, deed er niet veel voor onder en met 31,88% wist men dat zetelaantal drie jaar later vast te houden. Dat percentage was weliswaar net iets lager dan de 32,69% uit 1956, maar in dat jaar leverde dat niet meer dan 50 zetels op.

De electorale resultaten van de KVP uit de jaren veertig en vijftig kunnen ongetwijfeld worden toegeschreven aan de relatieve groei van het katholieke volksdeel en aan de vaste hand waarmee het episcopaat de beminde gelovigen de politieke weg wist te wijzen.

Wat verder opvalt, is dat bij vijf verkiezingen de twee grootste partijen tegelijk de magische grens overschreden. Dat waren kennelijk ook jaren van polarisatie. In 1956 werkten PvdA en KVP nog wel samen, maar de verhoudingen waren na het bisschoppelijk mandement van 1954 bepaald niet altijd vriendelijk en na het einde van het laatste kabinet-Drees ging de strijd nog door, zoals 1959 laat zien.

Vervolgens gingen PvdA en CDA in 1977, 1986 en 1989 vrijwel gelijk op. Het waren in feite de laatste jaren van de grote polarisatie en meteen ook het einde ervan. In 1977 en 1986 speelde een zittende premier een hoofdrol: Kies de minister-president, was de leuze van de PvdA in het eerstgenoemde jaar en 1986 wilde Lubbers graag zijn karwei afmaken en in 1989 was hij daar kennelijk nog niet geheel mee klaar, maar toen gingen de twee partijen vervolgens samen één kabinet vormen. Het markeerde in veel opzichten een eindpunt.

Meerderheid of niet
Maar laten we nog eens nader naar het overzicht van de 27 verkiezingen kijken. Wat zien we dan? Allereerst dat de twee grootste partijen samen meestal een duidelijke meerderheid van het electoraat achter zich wisten te krijgen. Dat was in 1918 al zo en dat was in 2012 nog zo. Of moet ik zeggen: weer zo?

Negentien van de zevenentwintig keer tekende zich een duidelijke meerderheid af. In het interbellum lag die meestal een eindje boven de vijftig procent. Na de oorlog kwam die meer richting de zestig procent te liggen. Dat kwam vooral omdat de PvdA als fusiepartij veel meer aanhang had dan de vooroorlogse SDAP. (Het is een cliché dat de Doorbraak mislukt is, maar dat is dan vooral afgemeten aan de te hooggespannen verwachtingen. Ze had wel degelijk effect.) Het hoeft ook niet te verbazen dat de vijf verkiezingen waarbij de zestigprocenthorde genomen werd, precies de hierboven al behandelde vijf waren, waarin beide grote partijen meer dan dertig procent haalden. Na 1989 was het gedaan met dergelijke eclatante uitslagen. Als de twee grootsten sindsdien samen een meerderheid hebben, ligt die weer meer op het vooroorlogse niveau.

Maar veel interessanter zijn de zeven gevallen, waarin de grootste twee samen geen meerderheid bereikten. In 1922 bleven RKSP en SDAP weliswaar op 49,24% steken, maar ze hadden samen wel een (bepaald niet overvloedig gebruikte) meerderheid in de Tweede Kamer. De invoering van het vrouwenkiesrecht bezorgde de SDAP dat jaar kennelijk een dipje en ook de RKSP viel electoraal heel licht terug. In het omineuze jaar 1933 hadden ze samen precies de helft van de zetels, doordat ze allebei iets verloren.

Jaren zestig
Interessanter zijn de naoorlogse gevallen. Het neerwaarts passeren van de meerderheidsgrens in 1971 en 1972 valt vrij gemakkelijk te verklaren. Al in 1967 deden KVP en PvdA het niet goed bij de verkiezingen. Het waren de roerige jaren zestig met nieuwe bewegingen en partijen, ontwikkelingen die zoals bekend vooral in de tweede helft van dat decennium echt op gang kwamen (en zich voor de rest vooral in de jaren zeventig afspeelden). De PvdA wist de schokken redelijk op te vangen: terwijl de christenradicalen de KVP (en voor een klein deel de ARP) vaak verlieten en uitzwermden naar de PPR en elders, wist de PvdA Nieuw Links met veel kunst- en vliegwerk te incorporeren. In 1971 en 1972, de verkiezingen die tot het roemruchte kabinet-Den Uyl leidden, deed de partij het zelf niet geweldig, maar ze krabbelde toch weer wat op.

Maar de neergang van de KVP leek onafwendbaar. Daar maakte het samengaan van de KVP met de ARP en de CHU, althans voorlopig, een eind aan. Het CDA stabiliseerde de inmiddels tot stand gekomen verhoudingen en wist daarna zelfs nog iets te groeien. Het was een kwestie van polarisatie en tegelijk van antipolarisatie. Van Agt boog niet naar rechts en niet naar links en Lubbers presenteerde zich vervolgens als de pragmatische Macher die boven het gekrakeel uitsteeg.

Als de twee grote partijen, die vanaf 1986 samen groter waren dan ooit eerder het geval was geweest – de hoogste percentages zijn uit 1986 en 1989 en in beide jaren hadden ze samen 106 zetels – in 1989 een coalitie gaan vormen, verandert dat het politieke landschap definitief, ook al zagen weinigen dat aanvankelijk aankomen. Maar in 1994 blijkt het in volle omvang. Zowel PvdA en CDA doen het beroerd bij de verkiezingen: samen nog maar 43,20% van de stemmen. Dat was nog niet eerder gebeurd.

Onrustig
En daarna zien we een zeer afwisselend beeld. In 1998 behoort het CDA niet meer tot de grote twee. Voor het eerst wordt de VVD de tweede partij in het land, om maar eens een wiegeliaanse uitdrukking te gebruiken. Samen hebben de twee grootsten nu wel weer een vanouds gebruikelijke meerderheid. Het CDA komt bij de volgende drie verkiezingen nog weer terug als grootste partij om daarna weer uit de top-twee te verdwijnen.

In 2002 doet zich een novum voor. Vanuit het niets wordt een volstrekt nieuwe partij, de LPF, nummer twee, zij het wel met een stemmenpercentage dat voor een tweede partij nog nooit zo laag is geweest: 17%. Ze verdwijnt bijna net zo snel als ze is opgekomen. De twee grootsten hebben dat jaar samen maar iets meer stemmen dan het tweetal uit 1994: 44,93%. Een jaar later ziet alles er al weer veel normaler uit, als vanouds, zou men welhaast zeggen. CDA en PvdA halen in 2003 samen 55,88% procent. Maar in 2006 duiken ze, nog wel de grootste twee, weer onder de helft. In 2010 is het duo uit 1998, de VVD en de PvdA, weer terug, maar nu met een nog nooit gekend laagterecord: 40.12%. In 2012 hebben ze echter weer een klassieke meerderheid.

Wat blijft hieruit? Ten eerste dat het beeld veel onrustiger is geworden. Soms hebben de grootste twee samen een ouderwetse meerderheid, dan weer duiken ze daaronder. Bovendien voegen zich ineens andere partijen onder de grote twee: de VVD in 1998, 2010 en 2012 en de LPF in 2002. Maar de belangrijkste ontwikkelingen doen zich kennelijk buiten beeld voor. De VVD was al sinds de jaren vijftig aan een lange structurele, zij het fluctuerende opmars bezig. In 1959 haalde ze de ARP als derde partij voorgoed in en pas in 2006 zou ze voor het eerst weer onder plaats drie uitkomen. Voor D66, bij zeven verkiezingen tussen 1977 tot 1998 constant op plaats vier, geldt dat fluctueren of zelfs jojoën nog veel meer – het is sinds jaar en dag de toevlucht voor de redelijke, genuanceerde kiezer die het even niet meer weet – maar ook die partij was soms tamelijk groot (en dan ineens weer heel klein). En voor de laatste jaren zijn de opkomst van de SP (in 2003 nummer vier, in 2006 nummer drie en in 2012 weer op plaats vier) en de PVV (2010 en 2012 de derde in omvang) nog belangrijker. Ik moet daar nog maar eens een afzonderlijk stukje over schrijven, want juist bij de plaatsen drie en vier (en soms nog lager) liggen waarschijnlijk de interessantste ontwikkelingen.

Alleen samen
Maar dit stukje wordt toch al lang genoeg en daarom wil ik me hier tot de positie van de grootste twee sinds 1918 beperken. Er resteert namelijk nog één belangrijke vraag. Is de omvang van de twee grootste politieke partijen voor kabinetsvorming eigenlijk wel zo van belang? Ligt het eigenlijk wel erg voor de hand dat de twee grootste politieke partijen samen regeren? En doen ze dat nu wel of niet geregeld? En als ze het doen, hoe dan?

En zo kom ik uit op waar ik mee begon. Het antwoord moet dan luiden dat het tamelijk zeldzaam is. In feite kennen we slechts drie kabinetten die uitsluitend door de twee grootste partijen gevormd werden: Beel I (1946-1948), Lubbers III (1989-1994) en het huidige Rutte II (sinds 2012).

Schermerhorn

Willem Schermerhorn (1894-1977), de laatste liberale én hervormde premier voor Mark Rutte. Bij de aanvang van zijn koninklijke kabinet in 1945 was hij vrijzinnig-democraat. Toen zijn taak in 1946 voltooid was, was hij lid van een partij die het socialisme hoog in het vaandel had. Hoewel hij zelf rooms noch rood was, vormde zijn kabinet de opmaat voor een dozijn jaren rooms-rode samenwerking. In maart verschijnt zijn biografie door Herman Langeveld. Foto: Collectie Spaarnestad photo/NA/Anefo/Eric Koch.

In zekere zin zou je misschien nog een kabinet eerder kunnen beginnen, bij Schermerhorn (1945-1946). Het curieuze is dat toen dat kabinet in juni 1945 aantrad, de ministers nog tot een groot aantal partijen behoorden: RKSP, SDAP, VDB, ARP en CHU. Minister-president Schermerhorn was lid van de VDB en in die zin zou je hem mogelijk nog eerder dan de partijloze Cort van der Linden (1913-1918) de laatste liberale premier voor Mark Rutte kunnen noemen. Maar toen het kabinet op 3 juli 1946 ontslag werd verleend, behoorden de meeste ministers inmiddels tot slechts twee partijen. De RKSP was inmiddels KVP geworden, maar daar was een hoge mate van continuïteit. Maar de bewindslieden die lid waren van de SDAP, VDB en CHU, waren ondertussen toegetreden tot de nieuwe opgerichte PvdA. Maar een goed voorbeeld is dit toch niet. Minister Meynen was nog steeds lid van de ARP, al zat hij niet namens zijn partij in het kabinet. Er waren bovendien ook nog steeds drie partijloze ministers, maar bewindslieden zonder partijbinding kwamen tot het kabinet-Zijlstra (1966-1967) voor. Schermerhorns ‘koninklijke’ of noodkabinet was duidelijk niet parlementair.

Het eerste kabinet sinds de invoering van de evenredige vertegenwoordiging dat echt op de twee grootste partijen steunde, was dus Beel I, al hadden ook daar uiteraard partijloze ministers zitting in. Het maakte in 1948 plaats voor een kabinet op brede basis, waarbij de KVP en PvdA hun samenwerking dus wel voortzetten, maar nu met meer partijen erbij. En dan duurt het tot 1989 voor er weer een kabinet van de twee grootste partijen alleen tot stand komt, Lubbers III. Over de gevolgen heb ik het al gehad. Electoraal liep die exclusieve samenwerking niet best af voor beide partijen. Het is nu het afwachten wat de gevolgen voor de twee deelnemers aan het huidige kabinet Rutte II zullen zijn. Het blijft een zeldzaamheid, zo’n kabinet van alleen de grootste twee.

Met anderen
Kabinetten waarin de twee grootste partijen wel samenwerkten, maar waarbij ook andere partijen bewindslieden leverden, komen ondertussen veel meer voor. Pas in 1939 leverde de SDAP voor het eerst ministers. De kabinetten De Geer II (1939-1940), Gerbrandy I (1940-1941) en Gerbrandy II (1941-1945) kenden behalve ministers uit RKSP en SDAP ook bewindslieden uit de ARP, de CHU en de VDB, al deed de antirevolutionair Gerbrandy tegen de zin van zijn partij in mee. En er waren partijlozen, maar die ga ik hierna niet telkens meer noemen, omdat zoiets nog jarenlang vanzelf sprak.

In februari 1945 stapten de SDAP’ers uit het kabinet, zodat ze niet in Gerbrandy III zaten, maar al vanaf juni 1945 werkten de grote twee, rooms en rood, weer samen en dat bleef zo tot 1958. In de kabinetten Drees I (1948-1951) en Drees II (1951-1952) werden ze vergezeld door ministers uit de CHU en de VVD. Aan Drees III (1952-56) en Drees III (1956-1958) deden de ARP en de CHU mee. Als de grote twee zeven jaar later tussentijds het kabinet Cals (1965-1966) vormen, levert ook de ARP bewindslieden.

In al deze gevallen was deelname van andere partijen voor een pure meerderheid niet nodig. Maar er waren soms wel goede andere redenen om voor een bredere basis te kiezen, zoals in 1948 het afhandelen van de Indonesische kwestie en het voorbereiden van een noodzakelijke grondwetswijziging, waar meer dan de helft van de Staten-Generaal voor nodig is. Ook aan Van Agt II (1981-1982) deed een extra partij, D66, mee, hoewel dat ter wille van de meerderheid in de beide Kamers niet nodig was. Maar men had deze winnaar – 11,07%, 17 zetels, bij de laatste verkiezingen – er kennelijk graag bij.

Anderen nodig
Op zich zou men kunnen denken dat ook voor de vorming van Kok II (1998-2002) geen derde partij nodig was. De grote twee, PvdA en VVD, hadden met 53,67% van het electoraat en 83 zetels immers een comfortabele, zij het niet overgrote meerderheid in de Tweede Kamer. Toch lag het voor de hand dat men D66 er nog steeds graag bij wilde hebben. In de Eerste Kamer hadden PvdA en VVD immers geen meerderheid: slechts 37 zetels bij aantreden en vanaf een jaar later slechts 34. D66 zorgde ervoor dat men in beide Kamers wel een meerderheid had. Men was toen duidelijk minder achteloos dan de kabinetsvormers van 2012 dat waren.

Het valt op dat de twee grootste partijen in de helft van de zes naoorlogse gevallen waarin ze samen geen meerderheid behaalden, samen toch een kabinet vormden. Bij de verkiezingen van 1972 haalden PvdA en KVP gezamenlijk slechts 44,90% van de stemmen, 70 zetels. Toch haalden ze er meer partijen bij dan strikt noodzakelijk was. (Ja, ik weet hoe vreemd die zin historisch feitelijk klinkt, maar juist daarom.) Alleen aan de ARP (nummer vier) met 8,84% van de stemmen en 14 zetels, zouden ze genoeg hebben gehad. Maar PvdA, PPR (nummer vijf) en D66 (nummer acht) hadden nu eenmaal een Progressief Akkoord gesloten en de PvdA wilde zonder hen beslist geen kabinet vormen. De andere twee, KVP en ARP, mochten genadiglijk aanschuiven: het moest rood met een wit randje worden. (Aan groen dacht toen kennelijk nog niemand – dat kwam pas kort daarna.)

Bij de vorming van Balkenende I (2002-2003) hadden de twee grootste partijen, CDA en LPF, een gezamenlijk percentage van 44,93%, dat nog een zetel minder dan het vorige geval opleverde: 69. Daar haalde men dus de VVD bij. En ook voor Balkenende IV (2007-2010) kwamen de grote twee met 74 zetels op grond van 47,70% van de stemmen net een paar zetels tekort. Daar werd dus de CU (nummer zeven) bij betrokken.

Niet meedoen
Lang niet altijd betekent een goede verkiezingsuitslag ook regeringsdeelname. Er zijn nogal wat gevallen waarin de tweede of zelfs de eerste partij buiten de vorming van een nieuw kabinet bleef. De SDAP bleef tot 1939 buiten elke deelname aan de regering.

Vanaf de oorlog overkwam dat ook de PvdA regelmatig. In 1959 behaalde ze met 30,36% een uitstekende uitslag, maar ze bleef buiten het kabinet-De Quay (1959-1963). Ook na de overigens veel mindere resultaten van 1963 moest ze wachten, maar uiteindelijk deed ze in 1965 toch mee met het kabinet-Cals (1965-1966). In 1967 werd ze tweede, maar het kabinet-De Jong (1967-1971) werd zonder haar gevormd.

Drie keer zelfs werd de PvdA de grootste partij zonder dat dat tot kabinetsdeelname leidde. In 1971 werd het kabinet-Biesheuvel I (1972) zonder haar gevormd, in 1977 het kabinet Van Agt I (1977-1981) en in 1982 het kabinet Lubbers I (1982-1986). In 1986 bleef ze na het op een na beste verkiezingsresultaat, 33,27% van de stemmen, 52 zetels, oppositiepartij, terwijl het kabinet-Lubbers II met de bijna half zo grote VVD, nummer drie in de uitslag, doorging. In 2003 bleef ze als tweede partij in grootte buiten Balkenende II (2003-2006) en in 2010 buiten Rutte I (2010-2012).

Kortom, het is niet alleen van belang of je als partij groot bent of misschien zelfs wel de grootste, het is ook de vraag of anderen met jou willen regeren of dat jij dat zelf eigenlijk wel serieus wilt, zoals het overvragen uit 1977 laat zien. Maar de PvdA is toch net niet de enige partij die dit lot heeft getroffen. In 1994 kreeg het CDA een electorale klap die absoluut slechts 1,74% onder het resultaat van de PvdA uitkwam, maar die wel een teruggang van 13,38% (tegenover 7,91% bij de PvdA) ten opzichte van de vorige stembusuitslag inhield. Ze was echter nog steeds de tweede partij in omvang.  Maar ze bleef buiten het kabinet-Kok I (1994-1998).

Meer dan twee
Wat leert ons dit alles? De belangrijkste les lijkt me negatief. Wie naar het functioneren van ons politieke bestel kijkt, moet niet alleen naar de twee grote partijen en hun omvang kijken. De grootste of tweede partij worden garandeert nog geen regeringsdeelname. Coalities bestaan meestal uit meer dan twee partijen. Ik wil daar nog eens een afzonderlijk stukje over schrijven.

Wel maakt, bijna noodzakelijkerwijze, altijd op zijn minst één van de twee grootsten deel uit van een gewoon kabinet. (Alleen in de weinige jaren waarin de grote twee samen onder de vijftig procent blijven, is het, meestal alleen theoretisch, denkbaar dat geen van beide meedoet – wie weet, komt dat moment nog eens.) Maar daarna is vooral de vraag wie van de twee grootste partijen in staat is om met andere partijen een verbond te vormen. Het gaat dan vooral om de vraag wie met wie wil. Het komt er vooral op aan hoe de verhoudingen met de nummers drie en vier (en soms nog kleinere partijen) zijn.

Het ligt eigenlijk ook niet zo voor de hand dat de twee grootste partijen samen regeren. Juist in jaren dat ze samen opvallend groot zijn, is er vaak ook flink gepolariseerd en dat leidt niet tot verhoudingen waarin vervolgens goed kan worden samengewerkt. En dat, samenwerken, lukt kennelijk beter in bredere kabinetten dan in coalities van alleen de twee grootsten, die dan ook zeer zeldzaam zijn en, zo bleek bij Lubbers III, voor de partijen geen goede vooruitzichten bij de volgende electorale krachtmeting bieden. Het afwachten is nu hoe het de partijen van Rutte II zal vergaan.

Men kan mogelijk zelfs betogen dat de aanwezigheid van twee erg grote partijen, groot naar Nederlandse maatstaven dan, helemaal niet zo gunstig is. Het idee is kennelijk vaak dat een paar grote partijen samen stabiliteit bieden. Maar dat hoeft helemaal niet zo te zijn. Ze kunnen elkaar juist ook fel bestrijden. Je zou zeggen: hoe groter beide partijen zijn, hoe minder mogelijkheden de andere partij alleen al getalsmatig heeft om een werkbare coalitie te vormen.

Onvoorspelbaarheid
Van een algehele, onontkoombare tendens tot versplintering of versnippering aan de top is momenteel geen sprake. Er is namelijk niet één vaste lijn. Soms hebben de grote twee samen de meerderheid, maar dat hoeft allerminst tot coalitievorming te leiden. En soms hebben ze die niet en dan komt het toch tot regeringssamenwerking.

Wat wel waar is, is dat de electorale situatie minder voorspelbaar is geworden. Men heeft het dan vaak over de volatiliteit van het electoraat, maar dat is misschien wel een al te onaardige manier om over de kiezers te praten. Die bepalen zelf wel hoe ze stemmen en soms kan dat onze instemming hebben en soms niet. Dus kunnen er ineens andere partijen tot de top twee behoren. Er is dus sprake van een situatie waarin er zich vrij plotseling grote veranderingen kunnen voordoen en ineens een andere partij tot de grootsten behoort. De voorspelbaarheid van vroeger is verdwenen, maar de nieuwe situatie wijkt structureel meestal weinig af van die van voorheen.

Dat is allemaal niet erg. Zolang er maar voldoende partijen zijn die serieus samen willen werken en hun verantwoordelijkheid nemen. Waar een wil is, is altijd een weg en we hebben de laatste decennia gezien dat ook lange tijd voor ondenkbaar gehouden coalities mogelijk zijn. Dat is op zich alleen maar winst.

Tot besluit
Men kan er over klagen dat de twee partijen van de huidige coalitie wel erg onbekommerd begonnen zijn aan wat ten opzichte van de gehele Staten-Generaal een minderheidskabinet is. Men kan er echter ook de positieve kanten van inzien. Er wordt nu met en tussen allerlei partijen overlegd en onderhandeld en de bereidheid om compromissen te sluiten – die uiteraard velen niet altijd bevallen, maar dat hoort nu eenmaal bij het compromis én de democratie – is groot en dat is eigenlijk alleen maar winst. Achteraf gezien had Biesheuvel in 1972 best een beroep op kleine partijen kunnen doen, maar toen zag men die vaak niet staan. Nu wel. Dat is, nogmaals, winst.

Ons politieke bestel is kerngezond. Op de rol van de twee grootste partijen moet men zich daarbij vooral niet blind staren.

Verantwoording
De gegevens voor bovenstaand stukje zijn vooral afkomstig van enkele nuttige websites. Verkiezingsuitslagen vindt men op Nederlandse verkiezingsuitslagen 1918-nu. Uiteraard vindt men die (nu) ook op Verkiezingsuitslagen van de Kiesraad en ook dat is zeker een nuttige website. Maar op de eerstgenoemde website worden ze, juist in alle grafische eenvoud, heel toegankelijk en overzichtelijk gepresenteerd. Bovendien zijn de toelichtingen vaak heel nuttig. Allerlei andere gegevens omtrent de parlementaire geschiedenis, met name ook gegevens over kabinetten, vindt men zeer handzaam op Parlement.com.

In dit stukje en de tabel komen zoveel cijfers voor dat het eigenlijk onmogelijk is dat ik niet ergens fouten zou hebben gemaakt. Ik stel het op prijs als men mij op mijn feilen wijst.

(128)