De sociale rechtsstaat handhaven – Pieter Omtzigt en zijn ‘sociaal contract’

door Jan Dirk Snel

[Dinsdag 9 maart 2021] Pieter Omtzigt schreef een verontrustend boek met een provocerende titel: Een nieuw sociaal contract (Amsterdam 2021). Spreken over een nieuw maatschappelijk verdrag – dat is de wijze waarop we contrat social of social contract gemeenlijk weergeven in het Nederlands – veronderstelt dat er misschien wel eens zo’n verdrag geweest is, maar dat het niet meer werkt, of eerder nog, dat het verlopen is of anderszins beëindigd.

Maatschappelijke verdrag
En dat weten we natuurlijk allemaal nog wel. Sinds 1815 leven we inmiddels onder de zesde staatsvorm sinds de Opstand, maar de tweede staatsvorm, de Bataafse Republiek (1795-1806), na enkele jaren puristisch omgedoopt in het Bataafs Gemenebest, die bepalend was voor de vestiging van de eenheidsstaat die Nederland nog altijd is, was inderdaad gebaseerd op de leer van het maatschappelijk verdrag.

De Staatsregeling voor het Bataafsche Volk, die op 4 mei 1798 in werking trad – na de fundamentele wetten van de Republiek, die nogal contingent die status hadden verkregen, de eerste grondwet die met dat doel geschreven was – ging nadrukkelijk uit van de gedachte van een sociaal contract. Het eerste artikel van de Algemeene Beginselen sprak over het oogmerk der ‘maatschappelijke vereeniging’, waarin het Bataafse volk zich kennelijk gevonden had. En het volgende artikel zei: ‘Het Maatschappelijk Verdrag wijzigt, noch beperkt, de natuurlijke regten van den Mensch, dan in zoo verre zulks, ter bereikinge van dat oogmerk, noodzaaklijk is.’ Daar viel de term dus letterlijk. Deze grondwet leerde de volkssoevereiniteit. ‘Het Opper-gezag is het regt der gantsche Maatschappij over elk haarer Leden, over het grondgebied, dat zij beslaan, en over alle voorwerpen, waarin hunne belangen betrokken zijn’, aldus artikel negen. Een onderscheid tussen samenleving en staat werd in feite niet gemaakt.

Een gelukkige constructie was het niet. De grondwet was het resultaat van de eerste staatsgreep dat jaar, die op 22 januari gepleegd was. De Nationale Vergadering werd gezuiverd. En van alle kiezers werd voortaan een eed van afkeer van het federalisme en het stadhouderschap geëist. Kortom, wie aan het sociaal contract mocht deelnemen, was ideologisch bepaald. Een goede naam heeft dit bewind dan ook nooit gehad en lang heeft het niet standgehouden.

Horizontaal
Denkt Pieter Omtzigt nu: laten we het nog eens proberen? En het dan misschien beter doen? Dat lijkt niet waarschijnlijk, ook al zal menigeen bij het zien van de titel onwillekeurig aan deze fase uit de Bataafse Republiek denken. Nergens memoreert hij dit eerdere sociale contract in de Nederlandse politiek. Nog vreemder is dat Omtzigt ook niet ingaat op de vele theorieën over het maatschappelijk verdrag die tijdens de voorgaande eeuwen, de vroegmoderniteit, opgang maakten. Je zou toch verwijzingen naar lieden als Johannes Althusius, Hugo Grotius, Thomas Hobbes, John Locke, Samuel von Pufendorf of Jean-Jacques Rousseau verwachten. Maar niets daarvan, helemaal niets.

Zoals bekend komt de theorie van het maatschappelijk verdrag erop neer dat mensen in de natuurtoestand een verbond met elkaar sluiten en een regering instellen. Binnen dit eenvoudige schema zijn er allerlei varianten mogelijk. Hoe zag de natuurlijke toestand eruit? Waren mensen toen vrij of verkeerden ze voortdurend met elkaar in oorlog? Hadden ze al natuurlijke rechten of niet? En kregen die rechten een andere vorm bij de verdragssluiting of bleven die in wezen hetzelfde? (Zoals we hierboven zagen, zei de grondwet van 1798: dat laatste, maar met zekere beperkingen.) En belangrijker nog: hoe zag de regering die ze instelden, eruit en hoe bepaalden ze hun verhouding daartoe? Gaven ze ter wille van de orde alle soevereiniteit uit handen of behielden ze zich juist wezenlijke rechten, natuurlijke of andere, voor?

Hoe dan ook, het wezen van het maatschappelijk verdrag bestaat uit de overeenkomst die vrije mensen vrijwillig met elkaar sluiten. In die horizontale relatie ligt de kern. Dat ze daarmee tegelijk ook een verticale relatie met de soeverein aangaan, is een noodzakelijk en beoogd uitvloeisel. Die kan men onder het sociaal contract vatten, maar men kan er ook een afzonderlijke benaming aan geven. Naast het pactum societatis – horizontaal – wordt dan verticaal bijvoorbeeld het pactum subiectionis onderscheiden, vriendelijker ook wel het Herrschaftsvertrag genoemd.

Verticaal
Het curieuze is dat Pieter Omtzigt zijn nieuwe sociaal contract niet als vanouds horizontaal opvat, maar er een geheel nieuwe, verticale invulling aan geeft. Hij omschrijft het als de ‘impliciete afspraak tussen overheid en burger’. Zo’n gans andere, verticale definitie is natuurlijk altijd mogelijk, maar je zou dan toch op zijn minst nadere uitleg verwachten: waarom hij de gangbare invulling verwerpt. En waarom hij juist dit beladen begrip kiest. Het gaat immers niet om een maatschappelijke relatie, maar om een bij uitstek politieke. We spreken dan over staatsburgerschap – burgerschap was vanouds vooral een stedelijk fenomeen, vandaar dat dat voorvoegsel lange tijd noodzakelijk was – als het gaat om de verhouding van de burger tot de politiek en zijn rol daarin, of om de rechtsstaat, als we duiden op de eenzijdige binding van de overheid aan het recht en dan met name aan rechten die de burger tegen de macht beschermen.

De vraag is waarom Omtzigt aan deze twee gangbare termen kennelijk niet genoeg meent te hebben en ervoor kiest de relatie tussen staat en burger als een contract aan te duiden. Een verdrag of contract veronderstelt, althans op de eerste blik, partners die op voet van gelijkheid een zakelijke relatie met elkaar ingaan. Of is dat in Omtzigts ogen niet nodig?

Het zal bekend zijn waar Omtzigts boek in hoofdzaak over gaat: over de toeslagenaffaire, die hij terecht het toeslagenschandaal noemt. Het is een belangrijk onderwerp, waarover ik Omtzigts schokkende relaas dringend in ieders aandacht aanbeveel, maar waar ik hier – lees het zelf maar – verder niet veel ga zeggen. Daaraan vooraf gaat een vraaggesprek dat Welmoed Vlieger met Pieter Omtzigt voerde over de persoonlijke achtergronden van zijn politieke gedrevenheid. Verder is de tekst van de Cleveringa-lezing die Omtzigt op donderdag 26 november 2020 hield, opgenomen; over de uitholling van de rule of law in de Europese Unie gaat die. Over Omtzigts ervaringen met corruptie in het kader van de Raad van Europa gaat het ook in het inleidende interview trouwens al. Ook is een nuttig hoofdstuk opgenomen over hoe modellen die weinig met de maatschappelijke realiteit te maken hebben, de Nederlandse politiek bepalen. (We zagen vorige week nog dat het CPB helemaal niet de verkiezingsprogramma’s doorrekent, zoals het bedrieglijk doet voorkomen, maar in overleg met de partijen in feite alternatieve programma’s in elkaar knutselt.)

Tien voorstellen
Hier wil ik hebben over hoe Omtzigt zijn ‘sociaal contract’ invult. Het laatste hoofdstuk (voor de epiloog) bevat tien voorstellen. Acht ervan gaan in feite over de rechtsstaat. Twee hebben misschien eerder betrekking op burgerschap. Ik citeer de paragraafaanduidingen letterlijk (met Omtzigts nummering erachter), maar orden op een naar mijn idee iets systematischer wijze.

I. Allereerst gaat het dan over de kerntaken van de staat, die zich primair uit in wetgeving en derzelver voorbereiding:
– Serieus nemen van de grondwettelijke taken: onderwijs, volkshuisvesting, bestaansminimum [8]
– Een volksvertegenwoordiging die haar kerntaken serieus neemt [3]
– Minder planbureaus, minder modellen, meer mensen, meer denktanks [9]
Daarop moet structurele controle mogelijk zijn:
– De Grondwet zelf, een grondwettelijk hof [1]

II. Veel komt daarbij natuurlijk aan op de uitvoering:
– Een professionele en benaderbare ambtelijke dienst [5]
– Openheid over informatie en een goede informatiehuishouding [10]
En ook daarbij is controle van belang:
– Beter extern toezicht en externe onderzoeken [6]
– Betere rechtsbescherming, vooral bij bestuursrecht [4]

III. Naast deze ongelijke relatie van boven naar beneden is er dan kennelijk ook nog zoiets als burgerschap:
– Een levendig en onafhankelijk maatschappelijk middenveld [7]
– Een echte band tussen kiezer en gekozen: vernieuwing van het kiesstelsel [2].

Kerntaken van de sociale rechtsstaat [8]
Voortreffelijk is de wijze waarop Pieter Omtzigt, onder effectieve verwijzing naar de Grondwet, drie kerntaken van de overheid omschrijft [8]. De overheid heeft de zorg voor de bestaanszekerheid en spreiding der welvaart, zegt de Grondwet. Daarom, betoogt Omtzigt, dient er helder omschreven te worden wat het sociaal minimum is. ‘Niet op basis van modellen maar op basis van wat mensen echt nodig hebben.’ Elke twee jaar zou het sociaal minimum herijkt moeten worden als uitgangspunt voor niet alleen uitkeringen, maar ook belastingen. En zo behandelt de auteur ook de volkshuisvesting en het onderwijs.

Voor een christendemocraat is dit verrassend praktisch. In het CDA heeft altijd veel moeizaam getob bestaan over wat de overheid wel moet doen en vooral ook niet zou moeten doen: het vruchteloze en in feite oud-liberalistische idee van de grenzen der staatstaak. Er bestaat een sterke tendens om de verantwoordelijkheid af te schuiven naar de veronderstelde ‘verantwoordelijke samenleving’. Het CDA heeft Hegels rechtsfilosofie altijd op zijn kop gezet: niks geen synthese van gezin en burgerlijke maatschappij in de hogere vrijheid van de staat, maar de welhaast onchristelijk gewantrouwde overheid als dienaar van samenleving en familie. Natuurlijk is het prachtig als mensen in de samenleving van alles kunnen, maar daar hoef je in de politiek dan ook niet al te veel aandacht meer aan te besteden. Politiek gaat over wat de overheid doet. En moet dus gaan over de taken die de staat, meestal om goede redenen – omdat het anders niet meer ging – op zich genomen heeft.

Omtzigts drietal zou natuurlijk aangevuld kunnen worden. Hij noemt drie sociale taken die juridisch niet zo gemakkelijk afgedwongen kunnen worden, maar juist daarom de actieve aandacht van de politiek behoeven. Maar je zou het lijstje kunnen aanvullen met klassieke kerntaken als ordehandhaving, landsverdediging en zo meer. De kern blijft hetzelfde: de staat dient het recht te handhaven en de burger te beschermen. De staat is een rechtsstaat. Dat is geen wederkerig begrip, geen kwestie van een impliciet ‘contract’ tussen gelijkwaardige partners. Integendeel, het duidt op de eenzijdige onderwerping van de overheid aan het recht. Het begrip rechtsstaat is de laatste jaren wat uit zijn enge grenzen losgeraakt en lijkt nu soms ook de ‘rechtsorde’ te omvatten. Misschien is dat niet zo erg, zolang de kern maar helder blijft: de staat oefent recht uit en onderwerpt zich zelf daarbij als machtige partij tegenover de zwakke burger streng aan het recht. En een staat die constitutionele sociale rechten handhaaft, is dus een sociale rechtsstaat. Het komt mij voor dat Omtzigt dat begrip zou moeten gebruiken. Dat verwarrende ‘sociaal contract’ zou hij moeten laten varen. Sociale rechtsstaat is bovendien een veel solider begrip dan ‘verzorgingsstaat’. De overheid verzorgt niet, maar verschaft mensen recht, ook als het om bestaanszekerheid, belastingen, onderwijs of wonen gaat: een sociale rechtsstaat dus. Niet voor niets werd een uitkeringstrekker allang geleden een uitkeringsgerechtigde. Dat is zo iemand namelijk: geen smekeling, ook geen cliënt, maar een burger met rechten.

Wetgeving en onderzoek [3, 9]
De vaststelling van wetten geschiedt door de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk, zegt de Grondwet. De meeste voorstellen worden door de regering ingediend. Aan beide Kamers is het dus vooral om niet alleen het politieke doel, maar ook de kwaliteit van de wetgeving in de gaten te houden. De volksvertegenwoordiging dient haar kerntaken serieus te nemen [3], stelt Omtzigt. Hij meldt dat het Reglement van Orde weliswaar voorziet in de mogelijkheid om wetten per artikel te behandelen, maar dat dat in de praktijk nooit gebeurt. Dat is verontrustend. Iedereen die wel eens oudere Handelingen raadpleegt, weet hoe de Tweede Kamer een eeuw geleden soms per dag een artikel behandelde. Hier is duidelijk iets misgegaan. Wetgeving is de kerntaak van de Kamer. Ook is Omtzigt terecht kritisch op grote, omvattende coalitieakkoorden die het parlement van wezenlijke zeggenschap beroven.

Maar hoe hier verbetering aan te brengen? Al jaren weten we dat de Tweede Kamer het brekebeentje in ons bestel is. Veel Kamerleden doen ongetwijfeld onopgemerkt enorm hun best, maar te veel hunner collega’s houden zich bezig met luchtledige moties en stellen naar aanleiding van elk wissewasje hele reeksen onzinnige vragen. Ze wekken niet de indruk hun taak serieus op te vatten. Frivoliteit is troef. Niet iedereen hoeft afgestudeerd jurist te zijn, maar grondige juridische scholing dient elke parlementariër zich eigen te maken en dat kost tijd. En als wetgeving nu eenmaal de hoofdtaak is, zou een derde van elke fractie toch zeker uit juristen moeten bestaan. Het kan partijen allemaal weinig schelen. Als je ziet dat ook bij de komende verkiezingen allerlei nieuwkomers hoog op de lijsten prijken en degelijke krachten verdwijnen of op lage plaatsen belandden, zie je dat ze de kwaliteit van de Tweede Kamer niet van belang achten. Ik hoop dat Omtzigt iets bereikt – misschien als fractieleider? – maar ik heb er een hard hoofd in.

Alleen een breed gedragen mentaliteitsverandering kan hier uitkomst bieden. En dat geldt ook voor Omtzigts verlangen naar minder planbureaus, minder modellen, meer mensen, meer denktanks [9]. Waarbij het overigens opvallend is dat hij ook het Wetenschappelijk Instituut voor zijn eigen partij nergens noemt. Je zou denken dat Omtzigt juist daarmee samen zou moeten werken om degelijk onderzoek te verwezenlijken. Maar hij heeft groot gelijk: als de overheid de effecten van beleid en wetgeving gaat meten, in plaats van uit te gaan van onrealistische modellen – met verzonnen ‘prikkels’ – zou er heel wat gewonnen zijn.

Toetsing aan de Grondwet [1]
Bij het toeslagenschandaal ging het niet alleen om een genadeloze en soms ronduit onwettige uitvoering, maar vooral om slechte wetgeving, die mensen veel te weinig recht op verweer, of eenvoudigweg recht als zodanig, bood. Als een wet eenmaal ingevoerd is, constateert Omtzigt, heeft de burger die zich in zijn grondwettelijke rechten aangetast ziet, eigenlijk geen mogelijkheden meer. Alleen de formele wetgever kan nog ingrijpen. Hij wil daarom een grondwettelijk hof, dat wetten onverbindend kan verklaren [1].

Dat lijkt mij nogal een omslachtige methode. De benodigde grondwetswijziging vergt sowieso erg veel tijd, te veel tijd. Als je het constitutionele toetsingsverbod dat nu in artikel 120 van de Grondwet staat – ’De rechter treedt niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen’ – wilt schrappen – en daar valt iets voor te zeggen – dan zou je die toetsing net zo goed aan de gewone rechter kunnen overlaten. In procedures waarin men van de lagere rechter steeds hogerop gaat, kan er zo uitstekende jurisprudentie ontstaan. Je hoeft slechts één artikel te elimineren en niet het hele systeem op zijn kop te zetten. (Ook dit kost trouwens nog heel wat tijd.) Op dit moment is het nog maar de vraag of er voor elke slechte wet wel een grondwettelijke bepaling bestaat, waarmee een constitutioneel hof hem in strijd zou kunnen verklaren. Had zo’n hof de wetgeving in de toeslagenaffaire werkelijk tegen kunnen houden? En hoe verhoudt zo’n constitutioneel hof zich bijvoorbeeld tot de Raad van State? Zou het niet net zo handig zijn die iets meer bevoegdheden te geven? Of misschien kan de Raad van State ook zo al, ook al is het adviserend, het absolute onaanvaardbaar over bepaalde voorstellen uitspreken, als dat nodig is? En hoe zit het met de boordeling van amendementen die een wet van strekking kunnen veranderen? Naar mijn idee kan het praktischer en sneller. En dat moet ook.

Het algemene bestuursrecht blijkt voor de burger nogal eens teleurstellend uit te pakken, omdat de toetsing vaak marginaal is. Op zich ligt dat ook een beetje voor de hand: omdat er nu eenmaal vanuit wordt gegaan dat een bestuursorgaan eigen keuzes kan maken, een zekere beleidsvrijheid heeft, en dat dus alleen ingegrepen moet worden als een besluit volstrekt onbillijk is. Maar in de speciale wetgeving waar het in de toeslagenaffaire om ging, waren de mogelijkheden vaak nog beperkter. Terwijl het daar om pure uitvoering ging. Het bestuursrecht zou juist dan juist harder onrechtvaardigheden moeten kunnen herstellen. Mij dunkt dat men zo’n toetsingsgrond, een uitdrukkelijke formulering van rechten en algemene beginselen, ook als het gaat om sociale wetgeving, althans voorlopig, het beste tot stand kan brengen via algemene wetgeving, al dan niet opgenomen in of gelieerd aan de Algemene Wet Bestuursrecht, waar elke rechter vervolgens naar kan verwijzen. Het aardige is bovendien dat, zolang er geen grondwettelijk hof is, de rechter dergelijke algemene grondbeginselenwetgeving ook niet buiten de orde kan verklaren.

Uitvoering [5, 10]
Wat betreft de uitvoering pleit Omtzigt voor een professionele en benaderbare ambtelijke dienst [5]. Terecht gispt hij de doorgeslagen rotatie in de algemene bestuursdienst, waardoor de leidinggevenden inhoudelijk vaak van toeten noch blazen weten. En pleit hij voor betere benaderbaarheid van ambtelijke diensten.

Ook pleit hij voor openheid over informatie en een goede informatiehuishouding [10]. Op zich terecht, maar daar maakt het naar mijn idee wel een beetje uit waar het over gaat. Dat concrete besluiten goed onderbouwd moeten zijn en dat alle relevante informatie snel meegedeeld kan worden, dat is een terechte eis. Dan gaat het vooral om de uitvoering. En om wat daadwerkelijk besloten is. Maar als het gaat om het maken van beleid moet er ook de mogelijkheid zijn van vertrouwelijkheid. Politici en ambtenaren moeten ook vrij gedachten kunnen uitproberen die vervolgens afgeschoten worden. De kritiek dat Rutte niet overal gespreksverslagen van wil maken, is niet terecht. Als wat wel besloten en uitgevoerd wordt, maar goed onderbouwd is en alle daarvoor relevante informatie wel vrijkomt.

Ook ambtenaren verdienen een vrije sfeer. Daarom was het de vraag of het nu zo gelukkig was dat de commissie-Van Dam hogere ambtenaren ging ondervragen, ook al leverde dat spannende dialogen op (en geloofde ik niet in de opvallende onwetendheid van diverse hogere leidinggevenden). Het parlement richt zich nu eenmaal tot de regering. En ministers en staatssecretarissen leggen daar verantwoording af voor wat de ambtenaren doen. Het lijkt mij eigenlijk geen goede gedachte als de volksvertegenwoordiging buiten de regering om zelf het functioneren van ambtenaren gaat onderzoeken. Het is de vraag of het verstandig is altijd meer informatie te willen hebben. Ik verwacht dat andere mechanismen, waarin duidelijke en overtuigende onderbouwing van genomen besluiten gevergd wordt, en soms afgedwongen kan worden, zonder achter de schermen te hoeven kijken, beter werken.

Controle [6, 4]
Hiermee zijn we in feite al bij de controle van de uitvoering aangekomen. Omtzigt wil beter extern toezicht en externe onderzoeken [6]. Als het in ambtelijke diensten zo mis kan gaan, is meer interne tegenmacht inderdaad hard nodig. Of een eigen onderzoeksdienst voor het parlement daarbij een goed idee is, weet ik niet zeker. Waar het inderdaad op aankomt, is dat uitvoeringsorganen niet wachten tot het misgaat en ze intern bijtijds gecorrigeerd worden. In een sociale rechtsstaat horen ze zich bewust te zijn dat ze niet alleen bepaalde regeltjes blindelings moeten uitvoeren, maar mensen, individuele mensen, recht moeten doen.

Omtzigt pleit ook voor betere rechtsbescherming, vooral in het bestuursrecht [4]. Als het zover is dat er een beroep op de rechter gedaan moet worden, is het eigenlijk al te laat. Ik denk dat Omtzigt gelijk heeft dat bestuursrechters heel wat steken hebben laten vallen, tot aan de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State aan toe. Het beste redres lijkt mij om de bestuursrechter, vooral als het om simpele uitvoeringszaken gaat, duidelijker de wettelijke opdracht te geven actief uit te zoeken of uitvoeringsinstanties zich wel aan de wezenlijke minima van recht doen aan mensen gehouden hebben. Zoals ik al opmerkte, zou dit via een aantal algemene wettelijke bepalingen verholpen kunnen worden. Ook de bevinding dat mensen vaak geen rechtsbijstand kregen, heeft een andere zijde: de bedoeling van bestuursrecht is nu juist dat het toegankelijk is. Houd dat zo, maar richt het zo in dat de rechter werkelijk onrecht ook aan kan pakken.

Als bezwaar tegen sociale grondbeginselen in de Grondwet is vaak aangevoerd, dat ze niet afdwingbaar zouden zijn op de wijze van klassieke grondrechten. Maar als het werkelijk gaat om kerntaken van de overheid, dan moeten er in de wetgeving positief wel degelijk beginselen kunnen worden geformuleerd waar ook op dit terrein het overheidshandelen aan moet voldoen. En via jurisprudentie en misschien telkens bijsturende wetgeving kan zo wel degelijk rechtszekerheid ontstaan.

Maatschappij [7]
Aldus betreffen acht van Omtzigts voorstellen in feite de sociale rechtsstaat: hoe de overheid het beter zou moeten doen. Twee tenslotte lijken eerder over de burger en diens maatschappelijke en politieke betrokkenheid te gaan. Echt CDA-achtig lijkt Omtzigts pleidooi voor een levendig en onafhankelijk maatschappelijk middenveld [7]. Een subsidierelatie met de overheid leidt tot afhankelijkheid, zegt Omtzigt. Woningbouwcorporaties en verpleeghuizen zouden ‘weer zoveel mogelijk zelfstandige verenigingen moeten worden, waarvan mensen lid kunnen zijn.’ Een mooi ideaal. Maar volgens mij kregen woningbouwcorporaties vroeger juist meer subsidie en maakte staatssecretaris Enneüs Heerma daar destijds juist een eind aan. En gingen ze, toen ze eenmaal zelfstandig waren en niet meer van de staat afhankelijk, soms nogal raar om met het hun toevertrouwde woningbezit. Het gaat er niet zozeer om of organisaties subsidie ontvangen, maar hoe ze met dat geld omgaan en hoe ze verantwoording afleggen. Toen scholen voor elk nieuw schoolbord nog een briefje naar Den Haag moesten schrijven, leken ze toch wat zorgvuldiger met geld om te gaan dan onder de lumpsumfinanciering.

Omtzigt doet wel een voorstel om goede doelen (ANBI’s), die bewust een subsidie meer willen, ‘relatief royale fiscale vrijstellingen’ te geven. Daar zit iets in, al moet het belastingstelsel eenvoudig blijven. En vraagt het ook weer om toezicht op het gebruik van de gelden. Bovendien zouden giften uit onvrije landen verboden moeten worden. ‘En, schrijft, Omtzigt, ‘goede doelen die tegen de Grondwet ingaan, verliezen natuurlijk onmiddellijk hun status als zijnde een goed doel.’ Dat is een opmerking die toont hoezeer het denken in contractstermen op verkeerde wegen kan leiden. Uiteraard is het mogelijk dat zogenaamde ‘goede doelen’ foute doelen zijn, bijvoorbeeld opruiend of ondermijnend zijn, en dus tegen de wet ingaan, maar de Grondwet is een eenzijdig document dat de overheid bindt, maar burgers, en dus ook goede doelen, niet. Daar kan niemand tegenin gaan. Nooit. De gedachte dat de Grondwet mensen zou kunnen verplichten, of op bepaalde waarden zou kunnen verbinden, is levensgevaarlijk. Het is precies dat soort totalitair denken dat het idee van het maatschappelijk verdrag zoals Rousseau dat uitwerkte, met zijn algemene wil, zozeer in een kwade reuk bracht. (Iedereen weet hoe nieuwe Nederlanders bij de inburgeringsceremonie moeten verklaren kennis te hebben genomen van ‘de waarden en spelregels van de Nederlandse samenleving’ en die te respecteren. En iedereen, ook de wetgever die dit aannam, beseft uiteraard hoe ongrondwettelijk die eis is. Daar zou een constitutioneel hof meteen korte metten mee maken.)

Het zou prachtig zijn als leden van verenigingen of stichtingen de positie van professionele toezichthouders weer over zouden nemen. Maar willen ze dat ook? En kunnen ze het? Als we zoiets willen, is het misschien toch aan de overheid om eerst structuren te scheppen waarin maatschappelijke organisaties ook echt hun verantwoordelijkheid nemen. Wat zo al goed gaat, daar hoeft de staat zich niet mee te bemoeien. Het ideaal van een onafhankelijk middenveld is uitstekend. Maar het is wel een beetje de vraag wat het verband is met het hoofdprobleem dat Omtzigt hier aansnijdt. Of eigenlijk: dat verband is er niet.

Kiezer en gekozene [2]
Blijft er nog één voorstel over: vernieuwing van het kiesstelsel zou tot een echte band tussen kiezer en gekozenen kunnen leiden [2]. Omtzigt beoogt in feite een terugkeer naar de praktijk van voor 1848, toen de leden van de Tweede Kamer door de provincies werden aangewezen. Toen geschiedde dat door de gewestelijke Staten, nu zouden de provinciale kiezers uiteraard direct hun stem moeten uitbrengen. Omtzigt zou het aantal als verkozenen daarbij tot ongeveer 110 willen beperken, zodat via 40 andere zetels, die via landelijke lijsten worden aangewezen, de evenredige vertegenwoordiging toch in stand blijft.

Er zit iets in. Omtzigt zal zich er overigens van bewust zijn dat de bepaling die sinds 1815 in de Grondwet staat, dat de Staten-Generaal het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigen, juist als antidotum tegen een al te nauwe band tussen kiezers en gekozenen bedoeld was. De leden van de Tweede Kamer werden tot 1848 dan wel door de provincies aangewezen, maar zij waren geen vertegenwoordigers van de gewesten, maar van het gehele volk.

Het kan echter zoveel simpeler, zoals ik al eens in een column in Christen Democratische Verkenningen heb geschetst. We hebben al twintig kieskringen. Die hoeven dus niet meer ingesteld te worden. Het zou misschien wel aanbeveling verdienen ze tot twaalf provinciale terug te brengen, maar zelfs dat hoeft niet. Binnen een provincie kan de provinciale afdeling van een partij meerdere kieskringen (als die daar bestaan) onder de hoede nemen. Elke partij kan nu al in elke kieskring een andere lijst indienen. En weten allemaal dat tot in de jaren zestig, zeventig partijen vaak met meerdere lijsttrekkers aantraden. Dat kan nog steeds. Als het CDA na de leiderschapsverkiezing serieus was geweest, had men het aanvoerderschap over de kieskringen verdeeld en Omtzigt naast De Jonge – en later Hoekstra – in, zeg, de helft der kringen lijsttrekker gemaakt. Maar deze voor de hand liggende keuze heeft men ostentatief niet willen maken. Het is heel gemakkelijk een artikel in de Kieswet op te nemen dat belet een naam in meer dan tien of vijftien van de kieskringen op de lijst te zetten. Partijen zouden zelf de kandidaatstelling al aan provinciale afdelingen kunnen overlaten. En als we ooit een minimale wet op politieke partijen zouden krijgen, die toch al hard nodig is, zou die zoiets kunnen bepalen. Kortom, een ander kiesstelsel is overbodig. Een paar simpele ingrepen volstaan. Maar dan moet men wel willen. En de vraag blijft een beetje of zo’n persoonlijke band tussen gekozene en kiezer, die ook tot cliëntelisme kan leiden – ombudspolitiek noemt een dubieuze club dat thans – nu werkelijk de sociale rechtsstaat verbetert. Ik zie het verband niet direct.

Macht en tegenmacht
Heel concreet blijken Omtzigts tien voorstellen niet allemaal te zijn; dat zou misschien ook wat te veel gevraagd zijn. Doch de vraag die hij stelt, naar het ‘opnieuw doordenken en weven van de rechtsstaat’, is urgent. Het idee van een sociaal contract is daarbij alleen maar misleidend. Afgezien van de minder gunstige connotaties – de mislukte Bataafse Republiek, de totalitaire volonté générale van Rousseau – die het begrip oproept, is het ook inhoudelijk niet erg bruikbaar. Er is wel een relatie tussen overheid en burger, maar dat is geen gelijkwaardige tussen zakelijke partners. En de betrekking is zeker niet maatschappelijk, maar draait om recht en rechten.

Opvallend is dat Omtzigt een beroep doet op trias politica, de verdeling van de macht over wetgevende, de uitvoerende en de rechtsprekende macht. Hij schrijft dan: ‘In Nederland is de wetgevende macht niet strikt gescheiden van de uitvoerende macht, omdat de uitvoerende macht, de regering, ook wetgevende taken heeft. Het machtsevenwicht is mede hierdoor altijd wat kwetsbaarder geweest.’ Dat is een merkwaardig naïeve passage, omdat Omtzigt daarmee zijn eigen rol en mogelijkheden miskent. In Nederland hebben we nooit de trias politica gehad. De drie taken werden wel eens onderscheiden, maar een machtsverdeling naar dit model is nooit ingevoerd. In 1815 sprak de Grondwet wel over de ‘wetgevende magt’, maar die werd ‘gezamenlijk door den Koning en de Staten-Generaal uitgeoefend’. Kortom wel een gedeelde functie, geen afzonderlijk orgaan. Ook werd er gewag gemaakt van de ‘regterlijke magt’, maar van een uitvoerende ‘magt’ was geen sprake. De koning oefende immers de regering uit en regeren is heel wat meer dan alleen wetten uitvoeren. Het hele idee van een ‘uitvoerende macht’, die alleen de regeltjes zou hoeven te volgen, is al fout en leidt gemakkelijk tot het soort missers waar Omtzigt terecht tegen strijdt: regeren en ook praktisch dingen ‘uitvoeren’ is een kwestie van recht doen.

Wat we in Nederland, net als in de meeste constitutionele en democratische staten, altijd gehad hebben, is het onderscheid tussen politie (in feite zo ongeveer het geheel van beleid en wetgeving) en justitie. Nu weet ik wel dat wie trias politica zegt, meestal niet letterlijk een absolute deling tussen drie machten bedoelt – zoals die men tot schade en schande in de Verenigde Staten in hoge mate wel kent (stelt u zich Trump eens voor in een echt parlement) – maar iets als macht en tegenmacht. Waarbij bevoegdheden over veel meer organen verdeeld moeten zijn. En vooral binnen de hoofdmachten goed verdeeld moeten zijn. Waarbij overigens opgemerkt zij dat met de uitbreiding van het bestuursrecht de aanraking tussen rechtspraak en beleid weer veel sterker is geworden.

Controle
Het is de sterke interactie tussen regering en parlement geweest die Pieter Omtzigt in staat stelde zo’n opvallende rol in de toelagenaffaire te spelen. Anders dan de Verenigde Staten gaan regering en parlement hier voortdurend de dialoog aan en leggen bewindslieden, die het volste recht hebben aan alle vergaderingen deel te nemen, voortdurend verantwoording af in de volksvertegenwoordiging. Het Nederlandse model is in feite gebaseerd op de middeleeuwse feodale staat. Bewust greep Van Hogendorp bij het opstellen van de Grondwet terug op het Bourgondische koninkrijk in wording, dat er in de vijftien of zestiende eeuw uiteindelijk nooit gekomen is. Als je al over een contract wilt spreken, moet je het oude model nemen: de vazallen, of breder de onderdanen, staan de heer bij met diensten (of geld) en de heer beschermt ze. Dat was het type ongelijksoortig contract waar de Akte van Verlatinghe (1581) vanuit ging. Daar was niets maatschappelijks aan; het betrof een puur politieke verhouding. En dat is nog steeds het model van de sociale rechtsstaat. De staat garandeert de rechten van de burgers, ook de sociale, en vraagt daarvoor niet meer dan gehoorzaamheid aan de wetten, betaling van belasting en soms de dienstplicht.

Binnen deze ongelijke, asynchrone relatie, waarin macht door recht getemperd wordt, kan de vertegenwoordiging van het volk een belangrijke rol spelen. Niet voor niets draagt ons parlement altijd nog een laatmiddeleeuwse titel: Staten-Generaal, algemene standen. En als vertegenwoordiger van het Nederlandse volk kon Pieter Omtzigt de regering het vuur aan de schenen leggen. Tijdens het debat over de toelagenaffaire, op dinsdag 19 januari, zei Omtzigt:

‘[…] in de Grondwet staat helemaal niet dat ik lid ben van een fractie. Daarin heb ik maar één verantwoordelijkheid en dat is het controleren van de regering. Ik heb niet de verantwoordelijkheid om altijd de regering te steunen of om altijd iets te doen. Misschien zouden we de Grondwet eens wat beter moeten lezen.’

Dat was een opmerkelijke uitspraak, want Omtzigt weet, net als zijn medeleden, natuurlijk ook wel dat zoiets helemaal niet in de Grondwet staat. Daarin wordt nauwelijks omschreven wat de taak van het parlement is, behalve dan het samen met de regering de wetten vaststelt en in algemene zin het hele volk vertegenwoordigt. Maar het informele idee dat de volksvertegenwoordiging de regering controleert, heeft wel vrij oude papieren.

De vraag is vooral hoe dat moet gebeuren. Het was uiteraard prijzenswaardig dat Omtzigt samen met andere volksvertegenwoordigers en journalisten zo grondig in deze affaire dook. Hier was het kennelijk nodig. Maar in algemene zin zou dit, denk ik, niet de taak van de Kamers moeten zijn. Aangezien de hoofdopdracht van de Staten-Generaal de wetgeving betreft, ligt het meer voor de hand dat het controleren van de regering zich richt op wat daar rechtstreeks mee samenhangt: het beleid met name. En als het over het informeren van de Kamer gaat, moet het ook gaan om de hoofdlijnen van beleid en soms misschien om relevante details. Het lijkt weinig aanlokkelijk dat de Staten-Generaal elke handeling van de overheid, om elk ambtelijk niveau, onder de loep moeten nemen. Het is goed dat dat kan als er duidelijke misstanden blijken. Maar ook de Staten-Generaal zouden zich als medewetgever vervolgens vooral moeten richten op verbetering van wetgeving die interne overheidscontrole garandeert. Checks and balances is een uitdrukking die, sinds Alexander Hamilton haar bekend maakte, vooral slaat op de interne werking der machten, niet primair op de interactie tussen machten of omvangrijke organen. Het voortdurend hameren op een eindeloze uitbreiding van het informatierecht is contraproductief en zal eerder tot verdrinken in irrelevante data leiden dan tot effectievere controle.

Urgente vragen
Ik denk dat hier de hoofdvraag ligt waar de belangrijke verhandeling van Pieter Omtzigt toe oproept. Hoe kan voorkomen worden dat het parlement in de toekomst nog zulke slechte en onrechtvaardige wetgeving aanneemt, als in voorgaande tijden blijkbaar gebeurd is? En vooral: hoe kan er gewerkt worden aan een betere inrichting van de sociale rechtsstaat, zodat overheidsinstanties niet alleen – soms slechte – wetten blindelings uitvoeren, maar werkelijk recht doen aan mensen? Hoe kunnen overheidsdiensten zo ingericht worden dat werkelijk belangrijke vragen ook opgepakt worden? En hoe kan de rechterlijke macht zodanige handreikingen of voorschriften in de wet krijgen dat ze werkelijk onrecht actief kan aanpakken?

Rechtvaardigheid omschrijft Omtzigt klassiek als suum cuique tribuere, ieder het zijne toebedelen. Het is een omschrijving die typisch paste bij de standenmaatschappij die Aristoteles of Thomas van Aquino voor ogen hadden. Het ging erom ieder het zijne, dat paste bij de kwaliteit van zijn persoon, te geven. Dat was dus niet de ‘gelijke aanspraak op bescherming van persoon en goederen’, die Nederlandse Grondwet sinds 1815 allen, ingezetenen en vreemdelingen, beloofde (en die nu nog maar moeilijk te herkennen is in de totaal verhaspelde tekst van artikel 1). Maar als het om de sociale rechtsstaat gaat, zit er juist iets in deze antieke, veelal als achterhaald beschouwde uitdrukking. Sociale rechten beloven geen gelijkheid, maar volgen regelmatig de bestaande maatschappelijke ongelijkheid. Wie meer verdiende, krijgt een hogere WW-uitkering. Ieder het zijne geven, en niet iedereen hetzelfde, is in feite de kern van de sociale rechtsstaat.

Omtzigts voorstellen verdienen nauwkeuriger aandacht dan ik hier kon bieden. Ik denk dat er door kundige juristen nog heel wat concrete voorstellen gedaan kunnen worden. Het is goed dat er politici als Pieter Omtzigt zijn die signaleren waar het mis is gegaan, en die proberen enigszins de weg aan te geven. Dat ‘sociaal contract’ is een verwarrend idee, maar opkomen voor het herstel van de sociale rechtsstaat verdient alle mogelijke steun.

Naar aanleiding van: Pieter Omtzigt, Een nieuw sociaal contract. Amsterdam, Prometheus, 2021, 222p, €20

(211)

3 reacties to “De sociale rechtsstaat handhaven – Pieter Omtzigt en zijn ‘sociaal contract’”

  1. Beste Jan Dirk, veel van wat je hier zegt verwoordt mijn eigen minder deskundige gedachten bij het verschijnsel Omtzigt. Wat hij betoogt heeft inderdaad niets met het contrat social a la Rousseau te maken. Wèl zitten er interessante punten in waar jij vruchtbaar commentaar op levert. Dank!

    • Beste Huib, Dank voor je reactie. Misschien ben ik ook wel iets te streng wat betreft dat sociaal contract. Ik heb natuurlijk gelijk dat het in de vroegmoderne tijd, als poging om de staat van beneden, onder meer tegenover het droit divin, te funderen, iets heel anders betekent. Wat Omtzigt volgens mij bedoelt, is de vertrouwensband tussen overheid en burger. Een overheid die burgers wantrouwt en bij voorbaat als fraudeurs behandelt, roept natuurlijk ook zelf geen vertrouwen op. Het gaat om een betrouwbare overheid en om het wederzijdse vertrouwen dat noodzakelijk is. Op dat punt heeft Omtzigt alle gelijk van de wereld. Ik zou voor de term sociale rechtsstaat kiezen. Ik vind dat ook beter dan ‘verzorgingsstaat’, dat wat pamperend klinkt, terwijl het gewoon gaat om sociale rechten. Het valt te hopen dat men in Den Haag en elders serieus wil ingaan op de voorstellen van Omtzigt. Ik heb geprobeerd zo onbevangen mogelijk commentaar te geven. Maar ik heb ook niet overal verstand van. Als politici en anderen serieus willen ingaan op die voorstellen, en dat kan ook door alternatieven aan te dragen, zou er heel wat gewonnen zijn.

  2. Natuurlijk is de juridische onderbouwing van groot belang, al denk ik gelijktijdig dat het de gemiddelde Nederlander worst zal zijn. De gemiddelde Nederlander (als die al bestaat) vraagt om bescherming van de staat, een overheid die betrouwbaar is en rechtvaardig, een overheid die erop toe ziet dat een ieder gelijk en gelijkwaardig behandeld wordt. Een overheid die dus de grondwet hanteert als leidraad en daar ook naar handelt in zijn voorbeeld functie. De gemiddelde Nederlander wil dat een parlementariër op komt voor zijn belangen en die vertrouwen bied door zijn handelswijze. Dat vertrouwen wil de gemiddelde Nederlander graag geven aan de man/vrouw die duidelijk maakt dat het hem serieus is met die belangen behartiging. Dat zagen we des tijds bij Pim Fortuyn en dat zien we nu weer terug komen bij Pieter Omtzigt. Rutte zal dus van goede huizen moeten komen wil hij met zijn verhaal het vertrouwen, dat hij met voeten heeft getreden, weer terug kunnen verdienen.

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit /  Bijwerken )

Google photo

Je reageert onder je Google account. Log uit /  Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit /  Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit /  Bijwerken )

Verbinden met %s

%d bloggers liken dit: