Archive for ‘Politieke filosofie’

1 juli 2014

Zet democratie niet zelfstandig in de Grondwet

door Jan Dirk Snel

[Dinsdag 1 juli 2014] Vrijdag kondigde het kabinet aan dat het voornemens is een voorstel tot wijziging van de Grondwet bij de Staten-Generaal in te dienen. Voorafgaand aan het eerste artikel wil het deze bepaling opnemen: ‘De Grondwet waarborgt de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten.’

Hogendorp

Gijsbert Karel graaf van Hogendorp, voorzitter van de commissie die de Grondwet opstelde, door Jean Francois Valois of Cornelis Cels

Niets nieuws
Op zich komen deze drie elementen al voor in de Grondwet. Het allereerste hoofdstuk gaat met zoveel woorden over ‘grondrechten’ en dat Nederland een democratie is, blijkt uit de bepaling dat de Tweede Kamer rechtstreeks gekozen wordt ‘door de Nederlanders die de leeftijd van achttien jaar hebben bereikt’ (waar enkele kleine uitzonderingen op mogelijk zijn). Dezelfden mogen ook de leden van gemeenteraad en provinciale staten kiezen. En dezelfde vereisten gelden ook om in deze organen gekozen te worden.

Wat een rechtsstaat is, is lastiger, omdat dit begrip gemeenlijk uit meerdere elementen wordt opgebouwd. Minstens drie onderdelen lijken in elke omschrijving voor te komen: (1) het legaliteitsbeginsel, (2) een zekere scheiding en balans der machten en (3) en de waarborging van grondrechten. Deze elementen kan men alle in de Grondwet terugvinden. Zo zegt die dat geen feit strafbaar is ‘dan uit kracht van een daaraan voorafgegane wettelijke strafbepaling’, terwijl ook de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht en de vaststelling van bevoegdheden van andere organen voldoende geregeld is. Het lijkt niet nodig dit punt nu volledig uit te werken.

Kortom, het kabinetsvoorstel, overigens geformuleerd op verzoek van de Eerste Kamer, bevat inhoudelijk niets nieuws. Op grond daarvan kan men zowel betogen dat er niets tegen is, als dat het niets toevoegt en dus volslagen overbodig is. Het kabinet wijst er bovendien op dat de begrippen uit de voorgestelde drieslag een belangrijke rol spelen in onder meer het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (Raad van Europa) en het Verdrag betreffende de Europese Unie. Aangezien deze documenten binnen het Nederlandse rechtssysteem volop gelden, kan men dezelfde opmerkingen nog eens maken: niets tegen, overbodig.

Democratie
Toch kan men wel nadere vragen stellen. Als men dan toch iets wil opnemen, is dan de simpele formulering dat het Koninkrijk een ‘democratische rechtsstaat’ niet beter? Waarom grondrechten afzonderlijk noemen als ze al in elke minimale omschrijving van de rechtsstaat voorkomen? Belangrijkere bezwaren kan men echter aanvoeren tegen het opvoeren van ‘de democratie’ als zelfstandig begrip.

Dat Nederland een democratie is, daar twijfelt niemand aan. En dat vrijwel iedereen ervoor is en bijna niemand ertegen, dat is ook duidelijk. Maar hoe kan dat? Doordat niet zo helder is wat democratie precies is. Het is een gedeeld ideaal dat ieder naar eigen believen nader kan invullen. Over de minimale feitelijke omschrijving zal men het wel zo ongeveer eens zijn: een democratie is een systeem van machtsvorming bij gelijke politieke rechten. In de praktijk betekent de uiting dat een regeling ‘democratisch’ tot stand is gekomen, niet zozeer dat volksinvloed daarbij rechtstreeks aanwijsbaar was als wel dat bestaande regels keurig gevolgd zijn.

‘Democratie’ is een praktijk. Het is geen begrip dat in de wetgeving tot dusverre een grote rol speelt. Sterker nog, als substantief komt het in wetten niet eens voor, behalve in de naam van twee instituten. Als adjectief figureert het daarentegen in een tiental wetten, waarbij die over de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, die gevaren voor de ‘democratische rechtsorde’ moeten onderzoeken, de belangrijkste is. Kortom, democratie is tot dusverre geen constitutioneel begrip, maar een politiek-filosofisch ideaal.

Vrijheid
Het is bovendien een ideaal dat geleidelijk aanvaard is. Een eeuw geleden was Nederland wel een rechtsstaat, maar nog geen democratie, al was het aardig op weg. Binnen alle vier politieke stromingen bestonden vleugels die ervoor pleitten. Vandaar benamingen als vrijzinnig-democraat, christendemocraat en sociaaldemocraat, die soms in partijnamen opgenomen werden. (De PvdA ontstond in 1946 uit de drie vooroorlogse partijen, een socialistische, een liberale en een confessionele, die het begrip hanteerden. ) Een groepering als Eenheid door Democratie had alleen al door haar naam een naar toenmalige begrippen ‘linkse’ klank.

Terwijl democratie in de achttiende en negentiende eeuw vooral tegenover aristocratie gesteld werd, waarbij democratie eerder met oude (geïdealiseerde) middeleeuwse stedelijke praktijken in verband werd gebracht en aristocratie als van jonger datum werd beschouwd, kwam democratie in het interbellum vooral tegenover dictatuur, totalitaire bewegingen van fascisme, nationaalsocialisme en communisme, te staan. Zo werd het na de Tweede Wereldoorlog breed aanvaard als ‘ons’ aller ideaal. Isaiah Berlin merkte in zijn Two Concepts of Liberty weliswaar terecht op dat er ‘geen noodzakelijk verband tussen individuele vrijheid en democratisch bestuur’ bestaat, de meeste mensen zagen toch wel dat een werkelijke democratie met vrije, geheime verkiezingen in de praktijk de beste waarborg voor vrijheid vormde.

Uiteraard ontwikkelde de opvatting van democratie zich met name vanaf de jaren zestig verder en achtten velen voortgaande democratisering wenselijk. Maar juist omdat het hier om een gedeeld politiek ideaal gaat, waarbij de nadere invulling telkens weer ter discussie staat, zou het wel eens onverstandig kunnen zijn, het zo afzonderlijk in de Grondwet op te nemen. Het leidt tot onnodige juridisering.

Democratische rechtsstaat
Beter is het om het als nadere bepaling bij de rechtsstaat op te nemen. Een eeuw geleden achtte men democratie daar nog niet noodzakelijk een onderdeel van, omdat men rechtsgelijkheid vooral in een ‘gelijke aanspraak op bescherming van persoon en goederen’ gelegen achtte; nu het grondrechtelijk gelijkheidsbegrip inmiddels ook politieke rechten omvat, volgt democratie in feite vanzelf uit het begrip rechtsstaat. Maar beperk het tot een bepaling bij die rechtsstaat. De rechtsstaat omvat immers veel meer. Democratie is daar een element van, een essentieel element. Het zou onverstandig zijn het er zelfstandig naast te zetten, zodat het als concurrerend begrip van gelijke orde kan gaan fungeren.

(154)

29 maart 2014

Verlangen naar een maatschappelijk verdrag – Over de grondwetten van 1798 en 1815, vrijheid en moralisme

door Jan Dirk Snel

[Zaterdag 29 maart 2014] Dezer dagen wordt de Grondwet van 1814 herdacht. Ze heeft maar kort gefunctioneerd. De Verenigde Nederlanden hebben maar eventjes bestaan. In 1815 werd die staatsvorm opgevolgd door het aanzienlijk grotere Koninkrijk der Nederlanden, waarvan de Grondwet op 24 augustus 1815 in werking trad. Dat is nog steeds onze grondwet, tweeëntwintig maal herzien inmiddels, waarbij met name de herzieningen van 1848, 1887, 1917 en 1983 opmerkelijk waren.

Een van de merkwaardigste fenomenen is dat allerlei lieden ineens gaan vragen waarom het nou zo nodig over 1814 moet gaan. Waarom niet over de grondwet van 1798? Tja, ik zou zeggen dat het voor de hand had gelegen om die in 1998 te herdenken. Maar toen besloot het kabinet-Kok om vooral aandacht te besteden aan de tweede herziening, die uit 1848 met publieke hoofdrollen voor Willem II en Dirk Donker Curtius, en een belangrijke rol op de achtergrond voor J.R. Thorbecke in zijn hoedanigheid van voorzitter van de herzieningscommissie. We plegen nu eenmaal op hele of halve eeuwen te gedenken en dan is het niet zo gek dat het nu over de grondwet van 1814 gaat. Het is wat raar om iemand die een boek over keizer Trajanus geschreven heeft, te verwijten dat hij geen verhandeling over Domitianus gewrocht heeft. Wie het over D heeft, heeft het nu eenmaal niet over A, B of C.

Nationale Vergadering

De eerste zitting van de Nationale Vergadering in de voormalige balzaal op het Binnenhof, Den Haag, 1796. Door Reinier Vinkeles en Daniël Vrijdag naar Jan Bulthuis.

Wel is de formule ‘200 jaar Grondwet’ ietwat verwarrend. Pas volgend jaar bestaat onze Grondwet immers twee eeuwen. Maar die van 1814 vormde wel de grondslag daarvoor en in beide gevallen was Gijsbert Karel van Hogendorp de voorzitter van de commissie. Het is daarom verstandig dat men dezer jaren de gehele periode van 1813 tot 1815 herdenkt, omdat toen onze huidige koninkrijk geboren is. Maar de leuze leidt wel tot rare misverstanden. Gisteren hoorde ik een radiopresentator in alle ernst zeggen dat onze Grondwet tweehonderd jaar bestaat en dat is toch merkwaardig slordig. Een kijkje in onze wettenverzameling leert anders.

 –

Sociaal contract
Natuurlijk is de grondwet van 1798, die overigens al na vier jaar vervangen werd, interessant en in de collegeserie die vandaag in de Eerste Kamer georganiseerd werd, ging het er in de eerste lezing – door Mark Rutjes – dan ook terecht over. Het is een hoogdravend, nogal opgeblazen document en dat verklaart misschien ook wel waarom sommigen er in onze dagen, die nou niet bepaald door een liefde voor redelijkheid en nuchterheid gekenmerkt worden, naar terugverlangen. Op bepaalde punten is het inderdaad een boeiend document. Terecht corrigeerde Mark Rutjes vanmorgen minister Ronald Plasterk, die deze week in een interview de vrijheid van drukpers en godsdienst nieuwe elementen uit 1814 noemde. Nou nee, die vrijheden waren in 1798 toch zeker zo goed of zelfs aanmerkelijk beter geformuleerd. Op dat punt zat de eerste staatsregeling van de Bataafse Republiek op zijn minst op het eerste gezicht wat guller in elkaar dan de directe voorloper van onze huidige Grondwet, die de in 1814 overgeslagen vrijheid van drukpers in de eerste versie van 1815 overigens wel weer opnam.

Een van de opvallendste trekken van de grondwet van 1798 is dat die uitging van het idee van het sociaal contract. Zoals bekend was dat een fictie die door politiek filosofen in de voorgaande eeuwen vaak werd opgevoerd, waarbij allerlei constructies mogelijk waren. De manier waarop de overgang van de natuurlijke staat naar de burgerlijke staat voorgesteld werd, kon heel verschillend uitgewerkt worden. De staatsregeling van 1798 stelde volk en maatschappij zonder meer gelijk aan de overheid of de staat.

Volgens de allereerste woorden vormde het Bataafse Volk zich destijds tot een ondeelbare staat. In werkelijkheid ging dat uiteraard met een staatsgreep gepaard. In de eerste artikelen van de algemene beginselen wordt meteen aangegeven wat de opstellers onder een maatschappelijke verbintenis of contrat social verstaan:

‘Het oogmerk der maatschappelijke vereeniging is beveiliging van persoon, leven, eer en goederen, en beschaaving van verstand en zeden.’
‘Het Maatschappelijk Verdrag wijzigt, noch beperkt, de natuurlijke regten van den Mensch, dan in zoo verre zulks, ter bereikinge van dat oogmerk, noodzaaklijk is.’

Dit is dus een opvatting waarbij de vereniging die de samenleving vormt, of het verdrag dat de leden van de maatschappij met elkaar sluiten, op zich niet tegenover de natuurlijke rechten van de mens staan. Maar als het nodig is om het doel van het contrat social te bereiken, kunnen die wel degelijk ingeperkt worden.

Instemming
Men zal direct zien wat het nadeel van een dergelijke fictie is. Als je zonder dat te weten een verdrag getekend hebt, dan moet je ook meedoen. Had je maar niet moeten instemmen. En dat je niet eens wist dat je dat deed, dat telt dan niet. Daarom was het ook logisch dat politieke tegenstanders – ‘de openbare aanhangers van het Stadhouderlijk en Foederatief Bestuur’ alsmede ‘alle bekende wederstreevers van de groote beginselen der Omwending van 1795’ – de eerstkomende tien jaar of langer uitgesloten werden. Als de staat op een verdrag tussen alle burgers berust, dan moeten ze het dus over de essentialia met elkaar eens zijn. Ze hebben zich gebonden. In dit gebruik van de fictie van het maatschappelijk verdrag zit duidelijk een totalitaire tendens die strijdig is met de uitgebreide grondrechtencatalogus, waar men uiteraard wel in geloofde, maar waarbij de beperkingen ook veelzeggend waren.

Zo was de vrijheid van drukpers wel ‘heilig’, zolang ze maar niet strijdig met ‘het oogmerk der Maatschappij’ (en nog enkele regels) was. En als men bedenkt dat tot dat ‘oogmerk’ van de samenleving ook de ‘beschaaving van verstand en zeden’ behoorden, dan begrijpt men wel dat zo’n vrijheid principieel niet veel voorstelt.

Het hele bestel van 1798 mislukte binnen een paar jaar, we weten het allemaal. We weten allemaal hoe er in 1801, 1805 en 1806 nieuwe grondwetten kwamen, hoe er in dat laatste jaar een koning van Holland kwam, hoe het koninkrijk Holland in 1810 in het Franse keizerrijk werd opgenomen en hoe vanaf 1813 weer een nieuwe staat opgebouwd werd en hoe het Congres van Wenen in 1815 bepaalde hoe het Koninkrijk der Nederlanden eruit zou komen te zien. We weten ook allen dat het juist de voormalige patriotten waren, inmiddels bonapartisten geworden, lieden als Van Maanen, die voor een sterk eenhoofdig bestuur waren en zich in 1814 tegen de door Van Hogendorp gewenste strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid keerden. Het moderne napoleontische koningschap, mogelijk geworden door de ondergang van het Romeinse Rijk in 1806, was naar toenmalig besef de logische uitkomst van de ervaringen die in de voorliggende revolutionaire en democratische decennia waren opgedaan.

 –

Staat en maatschappij
Je zou kunnen aanvoeren dat de meer autoritaire staat van 1814 of 1815 verder van onze huidige denkbeelden afstaat dan de meer democratische staat van 1798. Toch zou je goed kunnen betogen dat de uitgangspunten van 1814 en 1815 op de langere duur betere mogelijkheden boden. Het was tenminste duidelijk dat de staat niet samenviel met de samenleving. Burgers waren onderdanen en dat zijn ze nog steeds. En dat is een grote vooruitgang. Het is vooral eerlijk. Het maakt duidelijk dat er een groot kwalitatief verschil is tussen de overheid en de burgers. De overheid is sterk en machtig en daarom moeten rechten de samenleving en de burgers bescherming tegen haar bieden. De maatschappij valt niet samen met de staat. En niemand hoeft het eens te zijn met de staat, zolang hij de wetten maar eerbiedigt.

braak

Bert van den Braak met Eerste Kamervoorzitter Ankie Broekers-Knol tijdens het laatste onderdeel van het Grondwetsfestival op 29 maart 2014 in de Eerste Kamer

Dat heldere onderscheid tussen staat en maatschappij is de grote winst van de negentiende eeuw. Maar het is ook het principe waar vandaag de dag nogal aan getornd wordt. We weten allemaal dat de Tweede Kamer zich tegenwoordig vaak verlaagt tot een soort debating club over maatschappelijke aangelegenheden. Het wekelijkse vragenuurtje op dinsdag is gemeenlijk een gênante vertoning waarbij de krant van de voorgaande dagen besproken wordt. Maar er is meer. Van nieuwe Nederlanders wordt bij hun naturalisatie verlangd dat ze een ‘verklaring van verbondenheid’ afleggen en zweren of beloven dat ze ‘de grondwettelijke orde van het Koninkrijk der Nederlanden, haar vrijheden en rechten’ respecteren en zweren ‘de plichten die het staatsburgerschap met zich meebrengt getrouw te vervullen.’ Iedereen beseft natuurlijk dat dat in regelrechte tegenspraak is met de geest en de bedoeling van de Grondwet en met het gelijkheidsbeginsel uit het eerste artikel. Van geboren Nederlanders wordt een dergelijke instemming immers niet gevraagd. De eis is een regelrechte belediging en vernedering.

Maar het gaat echt niet om regelrechte kwaadaardigheid, maar eerder om een slecht doordacht streven nieuwkomers erbij te halen en te integreren. De achtergrond ligt kennelijk in een nieuw verlangen naar een maatschappelijk verdrag. We beleven een zeer moralistische tijd, waarin mensen voortdurend bezig zijn anderen binnen de nauwe perken te houden. Dit mag je zeggen, dat niet. Dit mag je denken, dat niet. Het is de keerzijde van het gegeven dat we tegenwoordig één nationale discussiegemeenschap vormen. Moraal is tegenwoordig factisch vooral op een praktische discoursethiek gebaseerd. Daar hoort een verlangen naar gemeenschapsvorming bij.

Vermanen
Het meest kenmerkend is de merkwaardige maatschappelijke omgang met het eerste artikel van de huidige versie van de Grondwet. Zoals men weet is het oude artikel 4 uit 1815 – ‘Allen die zich op het grondgebied van het Rijk bevinden, hetzij ingezetenen of vreemdelingen, hebben gelijke aanspraak op bescherming van persoon en goederen’ – in 1983 opgeschoven naar de eerste positie en is daarbij de formulering gewijzigd:

‘Allen die zich in Nederland bevinden, worden in gelijke gevallen gelijk behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook, is niet toegestaan.’

Er zal wel geen Grondwet op de wereld zijn die zo krukkig begint. De eerste zin gaat nog wel, maar de tweede zin is zeer eigenaardig. Het is uiterst merkwaardig dat een grondwet met een verbodsbepaling begint, zoals E.H. Kossmann al eens opmerkte. En het is natuurlijk volstrekt belachelijk, een overheid die voor de spiegel gaat staan en zichzelf vermanend toespreekt en zegt: discriminatie is niet toegestaan, hoor, foei, u mag echt niet discrimineren. Een normale formulering zou iets zijn geweest als; “er vindt geen discriminatie plaats’ met daarbij uiteraard een opsomming. In een grondwet wordt een norm gemeenlijk immers factisch geformuleerd: de overheid handelt zoals het er staat. Nog beter zou het geweest zijn het veronderstelde subject, de overheid, ook gewoon actief te benoemen, al zou de exact te kiezen term – overheid, staat? – misschien nog een probleem opgeleverd hebben. Nu lijkt het erop of de overheid burgers vermanend of zelfs bestraffend toespreekt en zo vatten mensen het tegenwoordig soms ook echt op.

Dat is opnieuw het idee van het contrat social; wij hebben met elkaar nu eenmaal dit of dat afgesproken. Daarin past het idee dat de grondwet ons gemeenschappelijk gedrag voorschrijft. Maar dat is natuurlijk strijdig met het karakter van de Grondwet, die primair de bevoegdheden van de overheid beschrijft en de rechten van burgers tegen haar grote macht garandeert. (Om misverstand te voorkomen: onterecht onderscheid maken is vaak kwalijk, maar als dergelijke handelingen door burgers aangepakt worden, gaat het primair om het strafrecht en het burgerlijk recht. Een onnauwkeurige term als discriminatie hoort natuurlijk niet in een grondwet te staan, zoals ook een normatief begrip als democratie er gelukkig niet in voorkomt: een grondwet dient concreter te zijn.)

Hoop
Het is een verontrustende tendens en op den duur zou ze ze onze vrijheden en rechten kunnen bedreigen. En het is de vraag of er veel tegen te beginnen valt. Op zich is vrijwel iedereen het er wel over eens dat de zogenaamde ‘kloof’ tussen politiek en samenleving veel te klein is geworden, maar het ziet er nog niet naar uit dat politici werkelijk van plan zijn hun leven te beteren en zich weer op hun kerntaken – wetgeving en controle van beleid – te gaan concentreren.

Het zou goed zijn als het onderscheid tussen staat en samenleving, dat we uiteraard vooral goed kennen uit de rechtsfilosofie van Hegel, maar dat echt niet uniek is voor hem, weer meer geaccentueerd zou worden. Maar hoe je dat bereikt? Ik zou het niet weten. Voorlopig ziet het ernaar uit dat het verlangen naar een maatschappelijke verbintenis en de nauwe verbinding met de staat daarvan zich voortzet en dat vrijheden iets minder zullen worden. Maar we hoeven nu ook weer niet dramatisch te doen. Vooral de binding aan internationale verdragen als het EVRM beschermt ons nog wel. De internationale rechtsorde biedt dezer dagen meer hoop dan de tendensen in de Nederlandse samenleving.

Naschrift
En o ja, de verschillende artikelen uit grondwetten, kan men allemaal vinden op de voortreffelijke site over de Nederlandse Grondwet. De cijfers van mijn weblog wijzen uit dat bezoekers weinig op links klikken en daarom beperk ik me in een stuk als dit.

Tweede naschrift (17.15 uur)
Enkele formuleringen zijn gewijzigd en enkele slordigheden verwijderd.

(135)