Is er iets mis met de buitenlandpolitiek van de EU?

door Jan Dirk Snel

Het buitenlands beleid van de Europese Unie maakt een zwakke indruk. Dat hoor je nogal eens beweren. Maar is die verwijtende opmerking ook terecht? Moet de EU wel een buitenlands beleid hebben? En wat mag je er dan van verwachten?

Falen
De EU heeft natuurlijk een buitenlands beleid, ze probeert daar althans iets aan te doen. Lange tijd, tot aan het verdrag van Lissabon (2009) vormde het Gemeenschappelijk Buitenlands en VeiligheidsBeleid (GBVB) de zogenaamde tweede pijler – het zelfde soort beeldspraak waar in Nederland het begrip verzuiling uit voortkomt – en nog steeds geldt de functie van de Hoge vertegenwoordiger van de Unie voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid als een belangrijke post. De EU heeft tegenwoordig net als elke klassieke vereniging, zoals de Verenigde Staten, een voorzitter, Herman van Rompuy, en een secretaris, Catherine Ashton.

Exif_JPEG_PICTURE

Een Europese straat. Wibautstraat, Amsterdam.

Afgelopen maandag besloten de ministers van buitenlandse zaken het bestaande wapenembargo tegen Syrië met ingang van de komende maand te laten verlopen. Men kan het ook anders zeggen: over voortzetting werd men het niet eens. Een andere gemeenschappelijke koers stippelde men ook niet gezamenlijk uit. Overigens blijven economische en financiële sancties wel van kracht.

Is dit nu een uiting van zwakte? Sommigen beweren dat. Maandag scheef Annette Riedel op de site van Deutschland vooraf een commentaar onder de titel ‘Das swache Bild der EU’. Ze hield er al rekening mee dat de ministers het niet eens zouden worden. En dat zou volgens haar een ‘verheerendes Signal’ aan de Syrische dictator afgeven: ‘Er und seinesgleichen können darauf bauen, dass die EU immer wieder außenpolitisch zu uneins ist, um handlungsfähig zu sein. ‘

‘Die traurige Botschaft wäre: Mit der EU ist international nicht verlässlich zu rechnen. Das war schon bei der jüngsten Runde der Weltklimaverhandlungen so.’

Dinsdag, toen het besluit eenmaal genomen was, betoogde Ralf Neukirch op de site van Spiegel Online iets soortgelijks en de titel van zijn bijdrag, ‘EU-Position zum Syrien-Krieg: Europas Zwergenpolitik‘, geeft al een indicatie. Ik citeer twee zinnen, uit het begin en het einde van zijn beschouwing:

‘In Wahrheit ist der Beschluss ein Dokument des Scheiterns: Die Gemeinschaft hat bewiesen, dass sie als außenpolitischer Akteur nicht ernst zu nehmen ist.’
‘Die EU hat sich ein weiteres Mal in einer zentralen außenpolitischen Frage ins Abseits gestellt.’

De EU faalt, ze telt niet mee, ze heeft zich buiten spel gezet. Het oordeel is duidelijk. Maar waar is het eigenlijk op gebaseerd? Kennelijk op de gedachte dat de EU als gemeenschap wel een grote rol zou moeten spelen. Maar waarom zou dat moeten? Dat maken Riedel en Neukirch niet duidelijk. Ze vertrekken vanuit een onberedeneerd standpunt, dat nergens op gebaseerd is. Hun hele beschouwingswijze is nogal hysterisch, al zullen ze dat zelf mogelijk als ‘idealistisch’ of zo beschouwen. In hun analyse houden ze geen rekening met machtsfactoren en als het om buitenlandse politiek gaat is dat niet erg verstandig.

Belang
Wat zijn de belangen? Waar is de EU voor opgericht? Voor het scheppen van een gemeenschappelijke markt, zou ik zo ongeveer zeggen. Het gaat om de economie. En daar komt vanzelf van alles bij kijken: financieel en monetair beleid bijvoorbeeld. Sociaal beleid zou misschien ook meer wenselijk zijn, bijvoorbeeld omdat het wel zo handig is een beetje op dezelfde voorwaarden samen te werken en te concurreren. Ik bedoel maar, het is wel aardig dat een goede maaltijd in een Duits restaurant meestal aanmerkelijk goedkoper is dan in Nederland – het land kent nog steeds geen minimumloon, al lijkt dat er nu eindelijk aan te komen – het gevoel dat je mensen zit uit te buiten, laat zich soms moeilijk afschudden. Maar gegeven dat de schepping van een gemeenschappelijke markt het centrale punt van de EU is, zal een gemeenschappelijk buitenlands beleid vooral daar betrekking op moeten hebben: op economische en handelspolitieke overwegingen. Vanaf het begin van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal is er op dat punt welomschreven soevereiniteit overgedragen en het ligt voor de hand dat de EU zich naar buiten toe bezig houdt met dingen waar ze ook intern over gaat. Maar de EU is nu eenmaal geen staat en haar handelingsbereik is beperkt.

Kortom, het ligt ook niet erg voor de hand dat de EU een compleet buitenlands beleid voert. Als het lukt om het ergens over eens te worden, dan is dat meegenomen. Lukt dat niet, nou dan is het veel verstandiger dat de staten zelfstandig hun eigen weg gaan. Als het bijvoorbeeld gaat om Syrië, is het niet zo duidelijk wat een gemeenschappelijk belang zou kunnen zijn. Waarom zou je dan verwachten dat men het eens zou moeten zijn? Dat dat niet lukt, is geen teken van zwakte, maar een gevolg van de gewone machtsverhoudingen. Landen als het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk willen de handen vrij hebben om naar bevind van zaken te kunnen handelen en eventueel wel wapens te kunnen leveren of anderszins te kunnen optreden. Een land als Duitsland zal dat met zijn terughoudende, pacifistische traditie niet snel doen. Een land als Oostenrijk voert een neutrale buitenlandse koers. Net als Cyprus, Finland, Ierland, Malta en Zweden is het trouwens geen lid van de NAVO.

Er is in dit geval en is in veel gevallen geen enkele reden waarom de staten van de EU één buitenlands beleid zouden moeten ontwikkelden. Die noodzaak is er in feite als het gaat om wat ze gemeenschappelijk hebben. Juist de flexibiliteit geeft de leden van de EU in totaal veel meer macht. Frankrijk kon in Mali zelfstandig optreden en vervolgens kijken van wie het nadere hulp kon verwachten. En zo heeft ook Groot-Brittannië zijn eigen invloedssfeer. Dat geldt in zekere zin nog voor een klein land als Nederland ten opzichte van Suriname. Meer coördinatie van het buitenlandbeleid in de EU zou alleen maar tot verzwakking leiden. Overigens hebben Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk nu nog ieder een permanente zetel in de Veiligheidsraad, al kan men zich afvragen of landen als India en Brazilië daar zo langzamerhand niet meer aanspraak op zouden kunnen maken. Maar hier beperk ik me tot de EU. Een buitenlandpolitiek kan die van de individuele lidstaten niet vervangen, zolang het niet om zaken gaat die de unie zelf behartigt. Dat het vaak niet lukt tot een gemeenschappelijk standpunt te komen, is anders dan Riedel en Neukirch denken, dan ook geen uiting van zwakte, maar de gewone uitkomst van de weging der verschillende belangen. Het is alleen meegenomen dat het zo af en toe wel lukt een gemeenschappelijke positie in te nemen. Dat is dan een extra sterkte.

Geen superstaat
Waar komt de irreële beschouwingswijze van lieden als Riedel en Neukirch vandaan? Kennelijk vanuit het idee dat de EU eigenlijk een soort superstaat zou moeten zijn. Maar dat is ze nou net niet en dan zou de EU ook niet goed werken. Een staat moet zijn eigen legitimiteit hebben. Als minderheid of als verliezer in het politieke krachtenspel moet je het kunnen hebben dat jouw mening niet doorgezet wordt in beleid. Het blijft toch jouw land. Maar bij de EU is dat niet zo. Een gemeenschappelijk buitenlands beleid dat ver gaat, zou alleen maar betekenen dat de opvattingen en ook de belangen van diverse deelstaten niet gehonoreerd worden. Dat zou de legitimiteit alleen maar aantasten – en niet alleen dat: ook het vermogen om te handelen.

Het lijkt me belangrijk dat de EU zich inzake buitenlandse politiek en veiligheidsbeleid terughoudend, faciliterend blijft opstellen. Kijk waar je het eens kunt worden, maar beschouw het niet als een mislukking als dat niet het geval is. Voor het veiligheidsbeleid hebben we de NAVO al. Een groot deel van de EU-landen is daar lid van, een ander deel niet. Maar er horen ook andere landen bij. En als het om de overdracht van soevereiniteit gaat, een thema dat tegenwoordig in verband met de EU nog wel eens opkomt, dan is de NAVO toch een heel wat sterker geval. Een aanval op een andere lidstaat – en Syrië ligt aan de grens van het NAVO-gebied – wordt immers als een aanval op allemaal en dus ook op het eigen land beschouwd.

Reidel schrijft op een gegeven moment:

‘Gerade da, wo es des ganzen Gewichts der EU bedürfte, um ein ernst zu nehmender globaler Machtfaktor sein zu können, da ist es dann gern mal vorbei mit der Kompromissfähigkeit, die bei internen Angelegenheiten sonst im guten und weniger guten Sinne sprichwörtlich ist.’

Ze formuleert het als een naïeve waarneming, waar een vraag in besloten ligt – waarom dat verschil? – maar als ze wat nuchterder nadacht, ligt het antwoord er al in besloten. Ja, inzake interne aangelegenheden moet men het wel eens worden. Inzake de buitenlandse politiek is dat eenvoudigweg niet nodig.

Bij Neukirch blijkt het om nog wat meer dan naïef geloof in de gedachte dat eenheid moet, te gaan. Hij is er gewoon chagrijnig over dat de EU-ministers niet gedaan hebben wat hij wil.

‘Die EU hätte damit drohen müssen, dass sie ihre Zurückhaltung aufgibt, falls die Konferenz ergebnislos bleibt. Die Amerikaner haben dies bereits angekündigt. Die Briten haben sich im gleichen Sinne geäußert. Ob dies Assad wirklich zum Einlenken bewegt, ist völlig offen. Sicher ist allerdings, dass der zerstrittene Haufen, als der die Europäer sich derzeit präsentieren, keinen Druck auf irgendjemanden ausüben wird.’
‘Es wäre sinnvoll gewesen, wenn die EU als Ganzes gesagt hätte, wir nehmen vor der Konferenz keine Option vom Tisch, auch Waffenlieferungen nicht.’

Kortom, hij weet wat de ministers hadden moeten doen: dreiging tegen Syrië achter de hand houden. Hij vergeet even dat dat voor Duitsland geen optie is en dat een land als Oostenrijk daar echt nooit mee kan instemmen. De ministers doen niet wat hij wil en dus gaat hij als een klein kind zitten drenzen over het onvermogen van anderen. Maar die anderen doen gewoon wat ze zelf goed achten en dat is geen zwakte, maar hun sterkte.

Verwachtingen
Over de mogelijkheden van een gezamenlijke Europese buitenlandse politiek wordt vaak in erg irreële termen gedacht. Het gaat niet eens om te hoge verwachtingen, het gaat om volledig ongegronde verwachtingen.

(98)

2 reacties to “Is er iets mis met de buitenlandpolitiek van de EU?”

  1. Ik ben ook zeker geen voorstander van de EU als superstaat, maar toch denk ik dat een gemeenschappelijk buitenlands beleid tenminste op economisch gebied wel steeds noodzakelijker is, juist om de interne markt te kunnen handhaven tegen de andere economische grootmachten als de VS, China en mogelijk ook de andere opkomende BRIC-landen (in elk geval tegenover Rusland, gezien de energieleveringen). En aangezien de economische belangen een belangrijk onderdeel van de algemene politieke acties zijn, kom je al vrij gauw bij een algemeen gemeenschappelijk buitenlands beleid uit.

    • Maar daar sluit je aan bij mijn punt. De EU is geen staat, maar behartigt wel bepaalde belangen. Daar moet het buitenlandbeleid bij aansluiten. Uiteraard vloeit er dan soms politiek meer uit voort. Syrië is geen belangrijke handelspartner. Was het dan wel, dan was bemoeienis met de oorlog ook eerder een typische EU-aangelegenheid – en kon men het waarschijnlijk ook gemakkelijker eens worden.

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s

%d bloggers op de volgende wijze: