.:.
Macht komt van boven en macht komt van beneden.
Dat is altijd zo geweest en dat zal nooit anders worden. Het is eigen aan macht. Ik heb het dan vooral over politieke macht, macht die als legitiem wordt erkend of aanvaard. Maar het gaat ook op voor andere vormen van erkende machtsuitoefening. En het gaat dan primair om een, zeg, sociologische analyse van hoe macht feitelijk werkt.
-
Bij de presidentsverkiezingen van 7 november 2000 behaalde Albert Arnold Gore 50.999.897 stemmen en George Walker Bush 50.456.002 stemmen. Op 12 december 2000 kwam door een uitspraak van het Hooggerechtshof vast te staan dat Bush de verkiezingen gewonnen had. (foto: Wally Gobetz)
Werking
Bij macht gaat het om het eenzijdige vermogen om iets gedaan te krijgen. Dat is anders dan bij een overeenkomst waarbij twee partijen op voet van gelijkheid iets van elkaar gedaan willen krijgen. Maar ook macht of gezagsuitoefening berust nog steeds op een wederzijdse relatie. Het vermogen om iets gedaan te krijgen is immers afhankelijk van de erkenning of aanvaarding van degenen van wie de machthebber iets gedaan wil krijgen. Als het om overheidsmacht gaat, kan men aan twee vormen van erkenning denken: van degenen die object van die machtsuitoefening zijn en van wie de staat dus iets gedaan wil krijgen, en van degenen die helpen om dat uit te voeren. Legitieme, aanvaarde macht is geen brute uitoefening van kracht, maar berust op erkenning. Zelfs als er geweld aan te pas komt, is dat geweld weer afhankelijk van het luisteren naar woorden of bevelen
Maar als je goed kijkt, is de congruente formulering dan ook wat misleidend. Er komt niet hetzelfde van beneden als wat er van boven komt. Daarom kiezen we ook voor deze ruimtelijke metaforen. Gezag is altijd iets dat hoger staat en wie daaraan gehoorzaamt, heet niet voor niets een ondergeschikte. Ook wie een organogram van een organisatie tekent, zal de leidinggevende altijd boven degenen intekenen aan wie hij leiding geeft, al noemt hij die nog zo braaf medewerkers en zal hij het woord ondergeschikten zorgvuldig vermijden. Wat van boven komt, is de uitoefening van de macht; wat van onderen komt, is de erkenning of de aanvaarding van de macht. Dat is de meer sociologische analyse van hoe macht feitelijk werkt.
-
Bronnen
Er is een andere benadering mogelijk en in feite ook nodig. Dat is de meer rechtsfilosofische vraag waar de macht op gebaseerd is. Wat is de bron van de macht? Waarop berust haar legitimiteit, waar ik hiervoor al stilzwijgend, of eigenlijk niet zo bar stilzwijgend, vanuit ging? De beginzin zal dan vaker als een exclusieve disjuncte opgevat worden: macht komt van boven óf macht komt van beneden. In zijn beschrijving van het middeleeuwse politieke denken noemde Walter Ullmann – in Medieval Political Thought (oorspronkelijk 1965, herzien 1970, onder deze titel vanaf 1975) – dit de descending en de ascending theory of government and law, of in typeringen die buiten de context van een geleerde studie heden misschien wat minder goed overkomen, de theocratische en de populistische opvatting van regeermacht.
In de eerste opvatting, de theorie van de afdalende macht, waarin de macht van boven naar beneden neerdaalt, komt alle macht uiteindelijk van een opperwezen, van God, of in andere samenlevingen, van de goden. De afkondiging van wetten begint nog steeds met de formule: ‘Wij Beatrix, bij de gratie Gods, Koningin der Nederlanden, Prinses van Oranje-Nassau, enz. enz. enz.’. In de tweede opvatting, de theorie van de opstijgende macht, waarin de macht van beneden naar boven opklimt, komt alle macht uiteindelijk van het volk of de gemeenschap. Dat was de oude Germaanse opvatting: de aanvoerders in de oorlogen, de hertogen of koningen werden door de verzamelde strijders in een vergadering gekozen. We weten allemaal nog dat de Romeinse keizers, wier gezag zich over de hele Latijnse christenheid pretendeerde uit te strekken en waarvan de laatste op 6 augustus 1806 de kroon neerlegde, gekozen werden, al was het aantal kiezers nogal beperkt.
-
Om d’ondersaten wille
Het is de vraag of beide opvattingen elkaar wel uitsluiten. Neem nu alleen de beginregels van het befaamde Plakkaat van Verlatinghe, waarin een aantal in de algemene staten verenigde gewesten in 1581 besloten om de ‘Coninc van Spaegnien’ – dat was een pragmatische verzameltitel, er bestond uiteraard geen land dat Spanje heette, en in hun gewesten was hij gewoon hertog of graaf of zo – van ‘zijne heerschapye, gerechticheyt ende erffenisse’ in hun landen vervallen te verklaren. De eerste zin begint zo:
‘Alsoo een yegelick kennelick is, dat een Prince van den lande van Godt gestelt is hooft over zijne ondersaten’
Dat is duidelijk de afdalende theorie, zou je zeggen: God heeft de vorst als hoofd over zijn onderdanen aangesteld. Maar ik moest het citaat wel haastig afbreken om dat te kunnen benadrukken, want de zin gaat zo verder:
‘om deselve te bewaren ende beschermen van alle ongelijk, overlast ende ghewelt gelijck een herder tot bewaernisse van zijne schapen.’
Kortom, de macht mag dan van boven gegeven zijn, ze is niet onbeperkt, maar met een bepaald doel geschonken: om de onderdanen te beschermen tegen onrecht en geweld. In de volgende volzin wordt dat goed uitgewerkt:
‘En dat d’ondersaten niet en sijn van Godt geschapen tot behoef van den Prince om hem in alles wat hy beveelt, weder het goddelick of ongoddelick, recht of onrecht is, onderdanig te wesen en als slaven te dienen: maer den Prince om d’ondersaten wille, sonder dewelcke hy egeen Prince en is, om deselve met recht ende redene te regeeren ende voor te staen ende lief te hebben als een vader zijne kinderen ende een herder zijne schapen, die zijn lijf ende leven set om deslve te bewaren.’
Kortom, de vorst is er niet alleen ter wille van de onderdanen, maar zonder hen is hij zelfs geen vorst. Dat gaat wel heel ver in de richting van de opstijgende theorie. Ik ga het document nu niet verder volgen, maar het betoog komt er op neer, dat de in de overkoepelende, generale staten verzamelde vertegenwoordigers van de verenigde landen zich bevoegd achten om hun vorst op zijn functioneren te beoordelen en kunnen besluiten om hem af te zetten, wat ze dan ook prompt doen.
-
Twee en drie elementen
Het lijkt me de vraag of de indeling van Ullmann uiteindelijk wel klopt. Er is namelijk een opvallende incongruentie tussen de feitelijke werking van macht zoals ik die eerst kort typeerde, en zijn indeling van de bron van de macht, de oorsprong van de legitimiteit. Schematisch valt dat makkelijk weer te geven. Dit is de sociologische analyse:
Boven: regeringsmacht
Beneden: aanvaarding
Twee elementen, die een wederkerige, zij het ongelijke, relatie onderhouden. Maar als we nu de politiek-filosofische indeling van Ullmann op een gelijksoortige wijze proberen weer te geven, zien we dit:
Boven: God
Regeringsmacht
Beneden: volk of gemeenschap
Drie elementen dus, waarvan twee elkaar in sommige opvattingen uitsluiten. En hier slechts een eenzijdige relatie, van beneden naar het midden of van boven naar datzelfde midden. Het idee is dat de wettelijke regeringsmacht niet sui generis is, maar haar basis elders vindt, buiten zichzelf. Ik gebruikte nu trouwens een woord dat eigenlijk alleen een fundering – verdorie, heb je alweer zo’n woord – van beneden af toelaat. De term grondwet – let op: grond, dat is wat je onder je voeten hebt – is er ook al eentje. Maar er zijn ruimtelijke metaforen die juist verder naar boven verwijzen, boven zelf uiteraard, allerlei varianten met hoog en hoger ook.
Het lijkt me vooral de vraag of de indeling van Ullmann wel consistent is. Heeft hij het niet over twee verschillende dingen? Als een vorst gekozen wordt, dan is de feitelijke oorsprong van zijn macht duidelijk. Op die en die dag werd hij door die en die krijgslieden of lagere vorsten of de volksgemeenschap gekozen. Maar is de principiële legitimering van zijn macht niet iets anders? Niemand, ook in de middeleeuwen niet, zal zich namelijk een situatie voorstellen waarin God door middel van een stem uit de hemel een nieuwe heerser aanwijst. Kortom hij heeft het over twee verschillende situaties of uitdrukkingswijzen. Je kunt bijvoorbeeld heel consistent beweren dat juist door de keuze door het volk of een kiescollege blijkt dat een vorst door God voor zijn taak is uitverkoren. En ook zonder dat er concrete verkiezingen zijn, kun je toch volhouden dat de macht zijn legitimatie in het volk vindt en er voor het volk is. Het is een opvatting die oude wortels heeft.
-
Democratie en legitimatie
De vraag is vooral hoe werking, oorsprong en legitimatie van macht zich tot elkaar verhouden. Kunnen we beide bovenstaande schemaatjes in elkaar schuiven?
Als macht per definitie een ongelijke relatie veronderstelt en in haar werking op aanvaarding of erkenning gebaseerd is, kan dan macht tegelijk van onderen op gelegitimeerd zijn en gebaseerd zijn op zoiets als de volkswil? Is dat niet innerlijk tegenstrijdig? Kunnen mensen macht erkennen die juist bij henzelf vandaan komt? Moet macht om te overtuigen en erkenning te verkrijgen, juist niet op een hogere komaf kunnen bogen? Dat zijn vragen die juist in de democratie, het tamelijk recente politieke systeem – vrijwel nergens is het ouder dan een eeuw, ook in Nederland niet – waarbij machts- en elitevorming plaatsvindt onder erkenning van gelijke politieke rechten, urgent worden.
Het is in ieder geval duidelijk dat de legitimiteit van de macht niet op de act van het kiezen als zodanig is gebaseerd. De meeste Amerikanen, ruim driekwart van de bevolking, hebben nooit op Barack Obama gestemd en toch zullen ze moeten erkennen, ook als ze hem niet mogen, dat hij hun rechtmatige president is. En ook als dat niet over hun lippen wil komen, zit er toch niets anders op dan om zich er nu eenmaal bij neer te leggen. In Nederland en vele systemen kiezen we de leden van het bestuur niet, maar het is natuurlijk niet zo dat Mark Rutte alleen maar de minister-president is van degenen die hun stem op hem uitbrachten – voor een andere functie dan dus ook nog. De leden van de Tweede Kamer vertegenwoordigen het hele volk en niet alleen hun partij of hun specifieke kiezers of zelfs maar degenen die de moeite hebben gedaan naar de stembus te komen. Nee, ze representeren ook die ruim drie miljoen mensen die op 9 juni 2010 wel opgeroepen waren, maar niet kwamen opdagen, of de ruim vier miljoen Nederlanders, die niet mochten stemmen, met name omdat ze daarvoor nog te jong waren.
Juist in een democratie is de opvatting dat de legitimatie van de macht van onderop komt, problematisch. Verkiezingen hebben de neiging de legitimiteit van de verkozenen te ondergraven, omdat velen juist op een ander gestemd hebben. Daarom zijn verkiezingen voor een enkel ambt – burgemeester, president – vaak ook niet gelukkig, omdat ze de drager vanaf het begin op achterstand plaatsen. Voor grotere gremia werken ze beter, omdat dan vele mensen naast elkaar gekozen worden en de kiezer dus veel eerder al een zekere winst heeft binnengehaald. Wie bij de afgelopen verkiezingen tegen de 63 duizend Nederlanders aan zijn zijde had, had al iets gewonnen. Maar de bijna 60 miljoen Amerikanen die op 4 november 2008 op John McCain stemden, stonden vervolgens met lege handen. De legitimatie komt dan ook niet vanuit de handeling van het stemmen, maar vanuit de aanvaarding van het systeem. Als de wet gevolgd wordt, die ook het volk een zekere invloed verschaft, dan is de macht gelegitimeerd.
-
Altijd van boven
Kortom, de legitimatie komt niet van beneden, maar van boven. Ook het bestuur, ook de overheidsmachten, zijn onderworpen aan de wet en in het volgen van de wet ligt de legitimatie. De vraag is dan alleen waar je die wet in beide schemaatjes moet situeren. Staat de wet boven het bestuur? Of kun je zeggen dat de wet in feite de regeling van de regeringsmacht op hetzelfde niveau is, te meer daar die wet ook steeds weer door daartoe bevoegde instanties – regering en volksvertegenwoordiging samen in Nederland – gewijzigd kan worden?
Uiteindelijk doet het er misschien ook niet zoveel toe. Gezag en macht komen nu eenmaal van boven en in zekere zin is het dan logisch om de legitimatie nog weer verder van boven te laten komen. Het valt zo in ieder geval wel in te zien waar het idee dat de macht van God komt, vandaan komt. Het gaat niet alleen om een verhaal dat moet verklaren waarom sommigen – vroeger vorsten van vlees en bloed, nu vooral instituties die door steeds weer anderen bemenst worden – meer macht hebben dan anderen, het gaan tegelijk ook om normering en beperking. Dat is ook het idee van het Plakkaat van Verlatinghe: macht is met een bepaald doel gegeven en aan de hand van dat doel beoordeelbaar. Dat eerste is ook precies wat Paulus van Tarsus in zijn bekende Brief aan de Romeinen vaststelde, al liet hij het tweede in het midden. Het is niet voor niets dat het recht altijd met goddelijkheid omgeven is: het bevat namelijk een hogere norm.
Een bekend theoloog heeft ooit de formule gemunt dat alle spreken over boven van beneden komt, ‘ook de uitspraak dat iets van boven komt’, maar alle spreken dat van boven zegt te komen, komt vooral vanuit het verleden. Het is er al. Het gezag is – als zich recent geen omwentelingen hebben voorgedaan – gemeenlijk al gevestigd. Als het om macht en gezag gaat, is de ervaring wel degelijk dat er iets van boven komt, ook al weten we heel goed hoe dat systeem door mensen van gelijke beweging als wij is geschapen en in stand wordt gehouden. Het juridisch systeem is als vele sociale systeem meer dan de deelnemers en is vaak ook een langer leven beschoren. Het is meer dan de samenstellende delen en komt daarom in de menselijke ervaring van boven.
-
Legitimiteit en beoordeling
Ik denk eigenlijk dat het schema van Ullmann niet voldoet. De legitimatie van de macht komt niet van beneden, maar ook niet per se verder van boven. De legitimatie komt vooral vanuit het verleden. De macht is er al en als ze goed werkt, heeft ze erkenning weten te verkrijgen. Bij deze opvatting kunnen we ook de contingentie aanvaarden. Het ene land heeft een net iets ander systeem dan het andere en je kunt niet op voorhand zeggen dat het ene beter is dan het andere. Al die systemen zijn historisch gegroeid en worden steeds weer aangepast. Ze hadden ook anders kunnen zijn, maar zoals ze nu eenmaal zijn, zijn ze aanvaard.
Kortom, ik denk dat we bij de rechtsfilosofische vraag naar de legitimatie van de macht aan moeten sluiten bij de sociologische analyse van hoe macht werkt. Macht komt van boven en niet van beneden en in een democratie is die vaststelling belangrijker dan ooit: het is de wet, het is het systeem, het is niet de handeling van het kiezen, die de politieke macht legitimeert. Niet de verkiezingen zelf verschaffen legitimatie, wel het gegeven dat ze volgens de regels worden gehouden. Maar als machtsuitoefening berust op feitelijke aanvaarding en erkenning, veronderstelt dat ook een maatstaf. De macht kan ook tekort schieten, zoals het Plakkaat van Verlatinghe al vaststelde: als ze recht doet verkeren in onrecht, als ze onderdrukking in de plaats van bescherming stelt. Kortom, de bron van de macht ligt niet beneden, de beoordeling van de macht ligt daar nadrukkelijk wel. Ik kan dus nu met een betere formule eindigen.
Macht komt van boven, de erkenning en beoordeling komen van beneden.
♦
(24)
